1601年，英国颁布《伊丽莎白济贫法》，规定凡年老及丧失劳动力的人，接受救济；贫穷儿童在指定的人家寄养，长到一定年龄时送去做学徒；流浪者被关进监狱或送入教养院。《伊丽莎白济贫法》作为英国第一个重要济贫法，为这一法律制度的发展确定了基本原则，因此也被称为世界上最早的社会保障法。

一般认为，《伊丽莎白济贫法》开启了社会保障法的“新潮”。事实上，比《伊丽莎白济贫法》 更完备、更富人道主义精神的国家福利救济制度，早出现于12世纪初的中国宋代。

“从摇篮到坟墓”的福利保障

《宋史•食货志》对宋代福利制度有过详细的记载。“崇宁初……置居养院、安济坊。给常平米，厚至数倍。……三年，又置漏泽园。……置籍，瘗（埋葬）人并深三尺，毋令暴露，监司巡历检察。安济坊亦募僧主之，三年医愈千人，赐紫衣、祠部牒各一道。……诸城、寨、镇、市户及千以上有知监者，依各县增置居养院、安济坊、漏泽园。道路遇寒僵仆之人及无衣丐者，许送近便居养院，给钱米救济。孤贫小儿可教者，令入小学听读……”

可知，北宋崇宁年间（1102-1106）已明确形成福利救济机构系统，包括福利收养系统(居养院)、福利医疗系统(安济坊)、福利性公基(漏泽园)。追根溯源，这三大系统在宋初已形成，不过到了宋徽宗崇宁年间才推广至全国，规定各州具及规模略大的城、寨、市、镇，必须设立居养院、安济坊和漏济园。随著制度的完善，随后又此现了福田院、广惠仓、慈幼院、婴儿局、孤老院、施药局等相关机构。此外，宋代还出现了季节性的供养所和救助站。

宋代福利系统，实际上已覆盖了“鳏寡孤独贫乏不能自存”的贫困群体的“生老病死”诸层面，大体实现了“从摇篮到坟墓”的救济。

“生”与“摇篮”方面的福利，体现在福田院、居养院、慈幼局和婴儿局等机构的设置上。北宋时期，对于孤儿、弃婴的福利救济，还未形成专门机构，而是纳入综合性福利机构，如居养院 （收养无法自活之民，遇有被遗弃婴儿、孤儿，也送入附近居养院养育）、福田院 （负责收养京师汴梁的“老幼废疾”）和广惠仓（负责赈济各州县的“老幼贫乏不能自存者”）等机构之中。到了南宋，专门的儿童收养机构则遍布天下，有“慈幼局”“婴儿局”“慈幼庄”“及幼局”“散收养遗弃小儿钱米所”等，名称多样，但功能都差不多，都为贫困家庭子女提供福利救济。

在“老”层面的保障上，宋代除了如居养院、福田院、广惠仓等综合性福利机构提供养老福利之外，还专门设有孤老院，这就相当于现在的福利养老院，是收养孤寡、穷苦老人的官方组织。

在“病”层面的福利上，宋代主要设有安济坊、施药局等医疗福利机构，为穷困群体免费治病。北宋时，朝廷“置安济坊，养民之贫病者，仍令诸都县并置”（《宋史•徽宗本纪》），南宋时，“民有疾病，州府置施药局于戒子桥西，委官监督，依方修制丸散㕮咀。来者诊视，详其病源，给药医治。朝家（朝廷）拨钱一十万贯下局”（《梦粱录》卷一八）。

在“死”层面的保障上，宋代的漏泽园即类似于现在的福利性公墓。由朝廷购地作福利性公墓，在宋真宗朝即已有之。当时官府“于京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者”；从宋徽宗崇宁时开始，这种福利性公墓被定义为漏泽园，推广至全国；到了南宋时期，漏泽园仍是“岁以为常”，各地普编设立了这种福利性公墓。

放眼世界历史，宋代建立的福利制度早于《伊丽莎白济贫法》约五百年。而放眼中国历史，宋代福利制度远超之前的汉唐，而且后来的元明清三朝也始终未能追上宋代的福利水平。

从范仲淹“荒政三策”看赈济

宋代不仅形成了发达的福利制度，而且在赈济政策的制定与实施上也颇为灵活，往往能够因地制宜、对症下药，效果显著。范仲淹在杭州实施的“荒政三策”便可说是灵活赈济的一大典范。

北宋皇祐元年（1049），范仲淹从邓州调任杭州知州，开始了为期近两年的杭州最高地方长官生涯。

范仲淹到任杭州不久，皇祐二年（1050），两浙路发生大饥荒，道有饿殍，饥民流散。北宋朝廷不得不下诏令：“两浙流民，男女不能自存者，听人收养，后不得复取。”（《宋史全文·宋仁宗五》）足见灾荒严重之程度。

在古代，如果遇上这种情况，常规对策是直接放粮救济。但范仲淹这位初来乍到的知州却一反常态，脑洞大开，创造性地实施了不为常人所理解的“荒政三策”，变被动救荒为主动兴利。沈括《梦溪笔谈•官政一》对此进行了比较详细的描述。

一是大兴公私土木。“饥岁工价至贱，可以大兴土木之役。”以工代赈，修寺院、建官舍、盖库房……公私并举，既进行了杭城的公私营造建设，又解决了大量饥民失业流离之苦。

二是纵民西湖竞渡。范仲淹深知当地人好佛事，喜竞渡，所以就屡屡举办竞渡表演，甚至每日出席于西湖，大兴旅游业。每次比赛，杭州便是万人空巷，这也就制造了商机，令街头小贩生意兴隆。“发有余之财，以惠贫者。贸易、饮食、工技、服力之人，仰食于公私者，日无虑数万人。”

三是增高谷价。“二浙阻饥，谷价方涌，斗钱百二十。公遂增至斗百八十”（吴曾《能改斋漫录》卷二），范仲淹反其道行之，竟将米价增至斗钱百八十，还张榜到沿江及各大交通要道。四方商贾听说后，晨夜争进，米很快供过于求，因此又减价到了原来的每斗百二十钱。这既解决了外地进米的运输问题，又调抑了原本日夜高涨的粮价，还保证了杭城的粮食供应，可谓“一石三鸟”。

范仲淹的“荒政三策”条条奏效，其效果被称为“既已恤饥，因之以成就民利”，“荒政之施，莫此为大”，“是岁，两浙唯杭州晏然，民不流徒，皆文正之惠也”。

可当范仲淹冒着被弹劾之险，施行“荒政三策”时，众人对范仲淹的做法都很不解，有位监司甚至指责他“不恤荒政，嬉游不节”，“公私兴造，伤耗民力”。所幸，事实证明了这一举措的卓著功效。后来，“荒政三策”不仅被朝廷所认可，而且还被视作赈实范例，“发司农之粟，募民兴利，近岁遂著为令”。

范仲淹在杭州施行的荒政三策，可谓惊世骇俗，难怪乎后人又称之为“荒政三奇策”“荒政三绝”。

奇绝的“荒政三策”适用于大灾大难，而在小灾小难之中，宋代有责任心的父母官，同样会采用灵活的方式来赈济救灾。例如比范仲淹年长二十多岁的一代名臣胡则，便在杭州留下过巧治龙井虫灾的典故。

明则（963-1039）。宇子正，婺州永康（今浙江金华人。宋端拱二年（989）考取进士，为婺州有史以来第一个取得进士功名的文人。他历任太宗、真宗、仁宗三朝，为官四十多年，先后知浔州、睦州、温州、福州、杭州、陈州等，任尚书户部员外郎、礼部郎中、工部侍郎、兵部侍郎等职，为官一任，造福一方，后被尊称为“胡公大帝”。

胡则曾两次担任杭州知州，在任期间，他力行仁政，宽刑薄赋，爱民如子。杭州龙井向来以茶闻名。有一年，龙井四周的茶山虫灾泛滥，采茶量大减，胡则体恤茶农疾苦，四处寻求治虫方法。最后不知从哪儿获得的方法，胡则亲自到龙井教茶农用石灰撒在茶树根上，以此消除了虫灾，一时传为佳活。

胡则、范仲淹两位杭州知州在杭州留下的赈济救灾故事，或大或小，或稀奇或平常，都生动展现了宋代赈济政策的灵活与亲民。有宋一朝，无论是发达的福利制度，还是灵活的赈济政策，时至今日，仍对今人具有启迪作用。