| 很多史学研究者指出，宋代法令制度的完善和健全，达到了君主官僚政体的高峰。上海师范大学人文学院教授虞云国先生所著《宋代台谏制度研究》一书，对宋代的监察制度有详尽的分析，他认为，这一监察制度对君权、相权的制约，甚至已达到极致。不过，他同时也指出，在权力的制衡中，君权是这一分权制衡结构唯一的主宰者和操控者，他随时随地可以破坏分权制衡的格局。所以宋代的制衡结构是不稳定的三角制衡，君权并不是像某些历史爱好者和历史误导者所说的虚君制。 
封面虞云国像：李媛 绘
上海书评：宋代“以立国之纪纲”寄于台谏, 是历代最重台谏的王朝，而台谏系统是宋代监察制度最重要的一环。您能先谈谈宋代监察制度有哪些重要特点吗？可不可以说，在古代社会的具体情境下，宋代的监察制度已经做到了极致？ 虞云国：说到宋代监察制度的特点，我们可以归结为四个方面。 第一，就是宋代监察制度开始出现多轨制和多元化的态势。具体来看，中央就有台谏系统和封驳系统，宋史学界有人称之为第一监察系统和第二监察系统。在台谏系统中又分为御史台和谏院两个子系统，实际上这两者是并列的。在地方层面，也体现出多轨制和多元化的状态。比如说在路这个层面，就有监司，具体分设各自独立的三个机构：一个是转运使司，宋人把它叫做漕司；另一个是提点刑狱司，宋人把它叫做宪司；还有提举常平司，宋人把它叫做仓司。这三个司既有行政层面的职能，分别管理一个路的财赋、司法与救济、水利等事务，但同时又负责监督这一路的州县官员，很明显有地方监察职能在里面。和监司并行的是帅司，就是安抚使司，既是驻扎地方的最高军事长官，也具有监察的职能。监司和帅司在南宋和北宋都有。北宋路级层面还有一个监察机构，叫做走马承受。从太祖晚年开始设立，到南宋高宗初年才取消。这个机构在北宋时期有时候隶属于帅司，有时候又独立出来。它的职能按照有关史料来说，是"耳目承受，实司按察"，也有监察职能在里面，实际上是监督各路的帅司长官和州郡官吏，而比较偏重于军事监察。 在府、州的层面，设立了通判。通判这个官衔，名义上是州府的副长官，但有材料清楚表明，州府凡下发有关公文，实施有关政务，都需要通判副署，没有通判的副署是不能正常运作的。知州、知府都要接受通判的监督，有通判敢于公开向州府长官叫板：我是监郡，朝廷命我监督你。有这么一个故事，说是外放一个知州到地方上，有人问他要放到哪里去。他说要到一个有大闸蟹吃，却没有通判的地方，这样就惬意自由了。这个故事很典型地说明，在州府层面也有自己监督的机制。所以说，宋代的监察体制是多轨制和多元化的。 第二，就是宋代监察体制的指向开始多向化和网状化，也就是说监察的对象是全覆盖的。当然，中国古代的监察制度从秦朝设立御史大夫开始，实际上已经有自觉意识在里面，但直到唐代的御史台制度，主要还是直接对皇帝负责，监察百官。到宋代这种单一的指向就开始改变了，可以看到，宋代包括台谏系统在内，它的监察对象是可以指向君主所代表的君权，也可以指向以宰相为代表的相权，当然更多是指向一般的行政官员，也就是所谓的百官。另外，虽然以中央监察职能为主，但对地方也同时具有监察职能。像刚才说的地方的监司、帅司、州府，乃至县级长官都在监察范围之内。反过来，监察机构和监察成员本身也要受到监督，一方面皇帝可以通过有关诏令对所有监察官员实施监控，另一方面，中书行政机构在元丰改制后，也明确申明尚书省有权向皇帝奏报御史失职，实际上御史也受中书行政权的监督。 这里稍微介绍一下作为第二监察系统的封驳制度。封驳官就是中书省有中书舍人，门下省有给事中，合起来简称“给舍”，“给”即是给事中，“舍”即是中书舍人，两者对皇帝诏令以及其他经过其手的公文与任命进行审查和监督，中书舍人有封缴诏命拒绝起草的权力，给事中有驳还诏命不予通过的权力。在宋代，封驳官对台谏章奏里错误的东西也有封驳权。有这么一段话，“祖宗时，有缴驳台谏章疏不以为嫌者，恐其得于风闻，致朝廷之有过举。”也就是说，第二监察系统对第一监察系统也有纠督和监察的功能。另外，在台谏系统内部，它本身就构成一个互相监督的网状化系统，比如说，御史台的长官和普通御史之间可以互相监督和弹劾，而御史和谏官之间也可以互相监督和弹劾，台官和台官之间，谏官和谏官之间也可以互相监督。可以说，在宋代监察制度中，实际上完成了多向化和网状化的状态，而且有明确的制度保证。 第三，宋代的监察制度，可以说在中国古代君主官僚政体下，制度的完善和程序的健全达到了前所未有的成熟阶段，这从选任制度、言事制度以及职事回避诸层面都可以看得很清楚。以台谏选任为例，对入选台谏官的官阶限制、出身流品、职事资历与德行才学都有明确的标准；对于推荐台谏官人选的举主，则有君主指定与宰相不预的程序设定；而在台谏官的最终任命上，也有皇帝亲擢的制度规定，包括皇帝召对或召试备选官员，然后择取确定合适人选。总体说来，宋代台谏选任，不但制定了有章可循的完备规则，整个选任过程也构成一个系统程序：侍从荐举——宰执进拟——君主亲擢——中书除授——给舍封驳，以君主为决策中心，环环相扣，互相制维，在当时历史条件下，体现出相当完善的“公其选而重其任”的制度合理性。 第四，宋代监察制度体现了监察权的相对独立，呈现出分权制衡的态势。在宋代，台谏的监察权对于君权来讲，是相对独立的。它在制度层面明确规定，台谏要监察谁，事先不需要向皇帝请示。严格说起来，皇帝也没有权力要求台谏纠弹谁。宋英宗曾对蔡襄不爽，暗示谏官傅尧俞去弹劾。傅尧俞理直气壮地对皇帝说：“臣身为谏官，使臣受旨言事，臣不敢。”这就表明台谏对君权是处于相对独立的状态。另外，对君权的独立，还表现在台谏监察言事后如若皇帝不采纳，他有权辞职来强调这种独立性，可以待罪在家，不去台谏衙门工作，而让皇帝做出选择，到底接受台谏官的监察，还是罢免他们。这点是直到宋代才有的，而且也只有台谏官才有这种特权，它对君权的独立程度已经达到比较高的水准。另外，台谏的监察权对相权的独立也很清楚，在实施监察前，决不能向宰相请示汇报，一旦有请示汇报，在宋代来说就是“呈身御史”、“识面台谏”，就为正论所不齿。在宋代台谏言事时，一般的台谏官员对长官、同僚也有相对的独立性。唐代中后期，御史台的御史在言事监察之前，一定要向御史台的长官汇报将纠弹什么事情，这样一来势必要受长官的制约。宋代取消了这一规定，对长官来讲，每个台官的言事权都是独立的。另外，台官要监察什么，谏官可能完全不知情，这个台谏要监察什么，其他台谏也完全可能不知道。这样一来，就保证了整个台谏监察权和每个台谏监察权的独立性。 我们可以看到，宋代君主官僚政体将台谏官僚圈引入中枢权力结构，显然出于权力平衡的考量，但由于宋代台谏对君主也有谏诤权，便不只对宰执构成单向的举劾关系，君权也不能超然于外，于是就形成了君主、宰执、台谏三者之间相互制衡的态势，从而出现了君权、相权与台谏监察权之间分权制衡的初步格局。 从以上归纳的四个特点，我们可以看出，宋代的监察制度已经达到了中国古代官僚政体下相当完善的程度，说它达到极致也许并不言过其实。 上海书评：在宋代台谏制度的设计中，对君权与相权都有制衡，可是制度的设计与制度的执行不是一回事，那么实际的执行中，最大的困难是什么？ 虞云国：宋代的台谏制度，包括整个监察系统在实际运行中，往往出现令人注目而且令人费解的历史表象。我认为这种表象主要体现在两个层面，一个是相对健全完善的制度条文和运作程序不断地被蔑视和破坏，尤其北宋晚期以后，这种现象尤其明显；再一个是宋代监察制度整体运作的轨迹盛衰不定，越到后期，越是衰落。 从制度层面来看，宋代的台谏系统的制度规定和程序设计之间，是有一定漏洞的，比如台谏官的选任和罢免程序。宋代为了确保台谏官不受相权的制约，就制定了如下选拔程序：先由皇帝指定某些侍从官，让他们来推荐合适的台谏人选。这些侍从官是把宰相排除在外的，主要是担心宰相的推荐会使台谏官成为他的代言人。这是制度设计合理的地方，但是在君主专制制度下面，君主不可能躬亲万事，总要有行政首脑来代为运作整个官僚机器。 因此，这些侍从推荐出台谏官人选后，最终还要集中到以宰相为首的中书机构，而后宰相会有一个初拟名单送到皇帝那里，皇帝根据初拟名单进行召对与选择。这个环节完全由皇帝做主，但初拟名单已经体现出宰相的某种倾向，皇帝也知道这里可能会有偏差，所以在亲选台谏官时，有时候也会绕过侍从官推荐这个环节，直接任命某个他认为合适的人来任职。这里实际上牵涉到君主专制政体不可能排除的纠结。皇帝作为最高的君主，直接掌握的官僚信息面毕竟是有限的，所以要选择到合适的，又被皇帝知晓的人选，那就更有限了。这种皇帝直接任命的做法叫做直除制，而皇帝在宰相进拟名单中选定的做法叫做择取制。 对君主选拔台谏官的这两种方式，宋人说过一句很有道理的话：“人主以知人为明，人臣以亲擢为重。”但是，在一般情况下，如果不通过进拟、推荐，皇帝直除“知之实深”而能大得人望的台谏官，就很难避免仅凭私意或者偏听不明的成分，也会产生弊病。所以在制度设计中，既要确立宰执不预，又要保留宰执进拟，这是君主专制政体下两难选择中迫不得已的做法，这就形成了制度漏洞。也就是说，相权还是可以染指台谏的任用权和迁罢权，相权一旦强大到权相之时，就可以进而掌控整个台谏官的选任与罢免，这样一来台谏也就成为宰相的附庸。 这里最大的症结就是刚才所提到的分权制衡结构，君权还没能完全处于三权制衡中单独的一方，而是高居于顶端。也就是说，在整个分权制衡的政治结构里，主要还是靠君主的好谏纳言与个人品德来起作用。因此，如果君主愿意接受台谏监督，分权制衡就会运作得比较正常，如果不愿意接受，他就随时可以从权力制衡的顶端横加干预甚至破坏。台谏官通过呈上章奏或面见皇帝进行监督或谏诤，君主可以不理不睬；或者干脆动用君权将他迁改或罢黜，调离言事官的岗位，让他不再拥有监察权。更有甚者，对于监察的章奏，君主会宣谕台谏官哪些该讲，哪些不该讲，还会做手脚把奏议的某些部分进行删节，而后进入运作程序。如此一来，君权随时随地可以破坏台谏制度的相关条款。有人说，宋代在制度设计上给相权开了一个后门，所以相权是导致台谏制度破坏的根本原因，实际上，君权才是起最终决定作用的。君权如果失控、放任或让渡其权力，一旦被相权所攫取或控制，那么相权可以直接通过刚才所说的宰执进拟等程序来破坏监察系统的运作。在南宋，高宗朝秦桧专政、宁宗朝韩侂胄专政、理宗朝史弥远专政，以及度宗朝贾似道专政，都有放纵相权、让渡君权的现象存在，所以这些权相才得以把台谏官变成私人鹰犬。这样台谏系统就完全不能按照原先制度设计的那样实现良性运作，而走向衰落。 上海书评：宋代的台谏制度，既有对中央政府的监察，也有对下级地方政府的监察，那么他们对官员的监察，主要关注的是官员的贪腐还是渎职，或者是其他方面的问题？ 虞云国：毫无疑问，你说的官员贪腐与渎职，是宋代台谏制度关注的主要层面。这个层面在台谏制度常态运作时是起到很大作用的。我们可以举个例子，绍兴三年，那时候秦桧还没专政，当时有个御史叫常同，此人虽然不杰出，但也不平庸。他担任御史官只有十个月，一共弹劾官员八十人，其中宰相四人，侍从十六人，大将六人，六部之下的寺监、郎官十三人，地方上的监司、帅守二十六人，一般官员十五人。这一时期在整个台谏系统运作中既不是很振作，也不是很衰落的时段，而这个官员也是中等素质，这就看出这个制度在监督官员的贪腐渎职方面还是很有成效的。但要补充的是，台谏监察不仅仅停留在官员发生贪腐和渎职之时，它还会根据宋朝的祖宗家法和制度规定，对整个官僚系统中带有倾向性的问题发出声音。比如在相权运作过程中，未必能够抓到贪腐和渎职的把柄，但是在宋代，只要台谏认为在相权运作中有不妥之处，都可以直接表达监察意见。所以宋代有一种说法：“祖宗以来，执政、臣僚苟犯公议,一有台谏论列,则未有得安其位而不去者。”也就是说，只要带有倾向性的问题，台谏官都可以体现对相权的制衡作用。 另外，有时皇帝会任用宦官，这是完全违背祖宗家法的，这种情况下，宦官本身未必贪污渎职，而是制度任用上发生了偏差，宋代台谏官就会运用祖宗家法对皇帝用人的错误倾向实施监察。宋代是重文抑武的，总是担心武将的“枪杆子”会导致政权的不稳定。在这一层面上，包括在南宋初年宋金对峙的情况下，很多台谏官对武将势力的崛起壮大都提出了带有倾向性的意见。所以不光是具体的贪腐渎职层面，而且对整个官僚机器带有倾向性的失误，台谏监察都会提出自己的监督意见。 上海书评：宋代台谏制度中，确立了独立言事的原则，是否说明宋代的顶层设计中，对于监察权的独立有清醒的认识？ 虞云国：这是毫无疑问的。自秦始皇统一中国后，中国古代一直是中央集权的君主官僚政体。这个君主官僚政体有一个形成、发展、成熟的过程。到唐宋时期，君主官僚政体在法令制度、官僚制度层面都已经进入了成熟时期。宋代比唐代更进一步，完全可以说，宋代法令制度的完善和健全已经达到了君主官僚政体的高峰。在此情况下，宋人的法制意识相对说来也空前自觉。 不妨举一些代表性的议论，比如士大夫官僚说“国朝之治任法”，宋孝宗也说过“我朝家法，远过汉唐”，说明宋代在制度的完善和健全上确实达到了很高的高度。另外，作为最高统治者的君主，对宋代士大夫官僚，尤其对台谏言事官，采取了一种宽容的态度。关于士大夫官僚的言事权力和制度保障，可以从太祖誓碑“不杀士大夫和言事官”上看出来。宋代最高统治者对言事官实行了特别的政策和做法，例如，宋代有皇帝曾说“国家以仁立国，其待士大夫尤过于厚，台谏乃因得言”，也就是说，宋代由于言论环境的宽松，台谏才敢于发表独立的监察意见。宋代君主也自我标榜“崇奖台谏，不罪言者”。在台谏系统运作正常的年代里，几乎从来没有对言事官重罚过。宋代君主也认识到，尽管台谏“所言者未必尽善，所用者未必皆贤，然而借以弾击之权，养其敢言之气”，这也表明了最高统治者对台谏言事权的保护态度。 正是因为宋代君主官僚政体对监察权的独立有相对清醒的认识，我们可以说宋代中枢权力结构上已在制度上有很好的顶层设计。 上海书评：宋代台谏制度中允许“风闻言事”，而且言官可以拒绝透露风闻的来源，这一设计不会导致官员人人自危吗？ 虞云国：确实有这样一种倾向。实际上，风闻言事的做法从晋朝开始就有，到宋代，形成了一种比较公认的制度。至于这种方式的缺点，要从古代监察官员获得信息的渠道相对有限加以考虑。因为那时不像现在的传媒，有网络、纸媒等，所以风闻言事是获取信息的重要来源。宋代在台谏信息渠道上是有制度保证的，比如有关的公文在运转过程中要向台谏系统及时通报，台谏官也有权向有关机构检索、查阅相关文档。但是公文通报与检阅文档这两个渠道往往是有关政务正在运行或者运行完成之后才能得到，从监察的时效来看往往慢了半拍。而风闻言事则是听到有某些倾向性的消息，所以应该从信息渠道的历史背景上加以考察与理解。 但是风闻言事也有弊端，容易造成监察权的过度滥用，所以宋代从制度上曾经也想对此有所限制。宋仁宗时，风闻言事只限于朝政得失、民间利害，或闻有异谋及不忠不正不孝不义之人。但这里也存在问题，所谓"四不"是颇有弹性的标准，实际上风闻的界限很难据此加以限定，而且这条规定在后来也没法严格执行。另外，刚才谈到，封驳官对台谏官的监察章奏，如果认为有风闻不实，也有权力封驳，实际上也是有制约力的。所以，在监察制度运作正常的情况下，它的危害并不大，也没有达到人人自危的状态。这与监察官队伍本身的素质和修养也是密切相关的。 但是，一旦监察系统处于被破坏的状态，尤其是相权左右了监察系统时，这时的言事官就堕落成权相打击政敌的鹰犬，风闻言事也成为台谏官罗织罪名的借口和手段。还有一种情况，就是台谏系统虽遭破坏，但部分台谏官还想保持一定的底线，为了敷衍每月对台谏官的政绩考核，风闻言事就成为其应付交差的信息来源，把一些捕风捉影的事情奏报上去。这样一来，和台谏官有接触的亲朋好友就开始人人自危了，担心在聊天过程中无意谈到的某些事情被风闻而去，以至到南宋光宗之时有民间谚语吐槽说：“宁逢恶宾，莫逢故人。” 感谢原文作者及发布媒体为此文付出的辛劳，如有版权或其他方面的问题，请与我们联系。本文仅供参考，不代表杭州文史网观点 | 
