对于中国传统社会，今人有两种看起来严重对立的评价：一种认为，古代政府是全能政府，什么事情都管，权力没有边界；另一种则提出，古代政府是小政府，政府职能非常简单，除了收税与司法，几乎不提供任何公共服务。

以常理常情，便可判断这两种说法都有失偏颇。如果说中国古代政府什么都管，那管得过来吗？像后世的罗马尼亚那样设立“月经警察”了吗？或者像中世纪教会那样规定了“传教士体位”吗？显然没有嘛。反过来，如果说古代政府不提供任何公共服务，那居民又如何组织公共生活？特别是城市，消防、供水、环卫、交通、治安秩序、福利救济等公共服务，该由谁来提供？

在清末上海，疏浚河道、修筑公路、清洁街道、修建路灯等市政工程由一个叫做“上海城厢内外总工程局”的民间自治机构负责。但这是晚清绅商势力崛起、而清代政府公共职能退化的缘故。当我们将目光聚焦到宋代，却会发现，宋政府的公共职能是相当健全的，至少跟当时的社会需求是匹配的。

从《武林旧事》、《梦粱录》等南宋笔记，便可找到政府为满足临安市民生活之需而供应的各种公共服务：从城市的集中供水到发达的消防系统，从建设公共游乐设施到为贫困市民提供福利救济。只不过，文字的记载显得零散，而且未免有些枯燥。好在两年前，有一幅收藏于美国福瑞尔美术馆的《西湖清趣图》在国内公布了全图，让我们有机会一睹南宋杭州一部分市政设施的形象。

《西湖清趣图》的主图长达16米，从钱塘门绘起，逆时针绕西湖一圈，再回到钱塘门，环360度描绘了南宋西湖全景。有学者认为这是一幅堪比《清明上河图》的宋画，另一些学者则质疑此图为清人的伪作。我看过双方争论的文章，觉得质疑者的证据并不能说服我，《西湖清趣图》即使不是宋人所绘，也必有宋朝粉本供临摹，因为后世的画家如果单凭想象，是不可能将南宋西湖景观描绘得如此造车合辙的。

从美术鉴赏的角度来看，《西湖清趣图》的笔法可谓拙劣，难及《清明上河图》之万一。但作为图像史料，《西湖清趣图》蕴藏着文献未记录的丰富信息，是不可多得的了解宋代杭州城市建筑与公共设施的历史图像。

【消防队望火楼】

让我们展开这幅《西湖清趣图》吧。在钱塘门外左边的高处，画家绘出一座高耸的塔状建筑物。这是杭州城的望火楼，城市消防设施之一。

望火楼

南宋时，临安的街道每隔二百余步，即设一个消防站，叫“军巡铺”，每铺布置巡逻兵三至五人，“遇夜巡警地方盗贼烟火”。同时，宋政府又将杭州城内外划分成二十三个消防区，叫做“隅”，各隅分别配备消防官兵一百至数百员，叫“潜火兵”；每隅又建望火楼一座，日夜派人瞭望，一旦发现烟火立即拉响警报，驻守该隅的“潜火兵”马上出动灭火，不劳百姓动手。宋代的其他城市也配备有消防队，如建康、会稽、泉州、静江等州府，均有潜火队。《西湖清趣图》此处所绘，当是杭州“钱塘隅”的望火楼。

按宋朝的国家工程建设标准《营造法式》，望火楼由砖石结构的台基、四根巨木柱与顶端的望亭三部分组成，台基高十尺，木柱高三十尺，望亭高约八尺，整座望火楼高达四十八尺左右，接近16米（按一宋尺约等于0.32米计算）。不过《西湖清趣图》中的钱塘隅望火楼，看起来并非由四根巨木构成，而是更牢固的砖砌结构。

一些研究中国近代史的人似乎并不知道宋代已经出现了专职、专业的消防队，而将1852年上海租界当局在虹口建立的“沈家湾义务消防队”视为中国第一支城市消防队。那么我们不妨来比较这相隔600年的两个消防机构，看看哪一个更为先进。

就硬件设施而言，13世纪的消防设备无疑不能跟19世纪的比。宋朝潜火队的常用设备是“大小桶、洒子、麻搭、斧锯、梯子、火叉、大索、铁猫儿”，而沈家湾义务消防队则从国外购入了先进的蒸汽机移动水泵。另外，沈家湾消防队的瞭望台高达30多米，也远远高于宋代的望火楼。

但从消防制度的角度来看，高下之分可能要倒过来。沈家湾义务消防队，从其名字便可看出，这是一个业余性质的灭火组织，说白了，消防队员是不专业的乌合之众，直至1919之后，这支消防队才改为完全的雇佣制；而宋朝的潜火队乃是由专职、专业的消防官兵组成，潜火兵平日必须接受严格的训练。

沈家湾消防队采用鸣钟的方式拉响火警，并用钟鸣次数来表示起火的地段。租界当局当辖区划成若干个防火警报区，当火警响起时，如果每隔10秒钟鸣一声，即表示第一区发生火灾；如果每隔10秒钟鸣两声，表示第二区发生火灾；如果每隔10秒钟鸣三声，表示第三区发生火灾。这个警报机制看起来很开脑洞。

但，且慢，来看看宋人的做法。南宋杭州的望火楼以敲锣为火警警报，同时以旗为号（夜晚改以灯为号），指明失火方位。宋政府先将杭州城内外划成几个防火警报区，并进行编码，比如，朝天门内的区域代码是三，朝天门外的区域代码是二，城外的区域代码是一，消防警报拉响后，潜火兵根据望火楼打出的旗帜（或灯笼）数目与方向，便可立即判断出失火的方位，争取第一时间出动救火。

——嘿，我真有点儿怀疑，上海租界的消防队是不是从宋朝的消防制度得到灵感。

【集中供水系统】

2015年11月，杭州市文物考古研究所在西湖边发现一处南宋时的居民用水设施，考古现场发掘到一口方井，井口一侧的水渠横卧一根木管。考古所的专家称，“这是杭州古代的一种集中供水系统。”如果以一根输水管的出土就断言古代杭州出现了集中供水系统，未免有些轻率。不过，查文献记载，宋朝时候，宋政府确实在杭州城建成了集中供水网络。集中供水，放在1000年前，是相当了不起的市政工程了。

原来，杭州“本江海故地，惟附山乃有甘泉，其余井皆咸苦”，城内地下水不能饮用。唐时杭州刺史李泌开凿六井，引西湖之水，才解决了杭州居民的饮水问题。北宋熙宁年间，六井废坏，知州陈襄又招募了四名工程师，重修供水工程：在西湖建造六个水口，城内整修六口井池，“以竹为管”，引西湖水储于城内六井，供市民汲取饮用。但竹管极易堵塞，元祐年间，知杭州的苏轼又改用“瓦筒盛以石槽，底盖坚厚”，将竹管更换为瓦筒管道。

南宋时，杭州成为国都，“四方辐辏，百司庶府，千乘万骑，资于水者十倍昔时”；“百万之众，仰给此水，其所关系尤重”。因此，对六井供水系统的维修便成了历任府尹的重点市政工程。淳祐七年（1247），由于西湖六个水口一带，多被居民占为荷荡，于是淤泥堆积，水质浑浊，严重影响供水。临安政府用三万贯会子赎回被占用的荷荡，“锄掘菱荷”，“开掘深广，潴蓄湖中之水，以资京城日用之常”。又“用石砌结，疏作石窗，立为界限，澄滤湖水。舟船不得入，滓秽不得侵，使井口常洁，咸享甘泉”。

到咸淳六年（1270年），新任临安府尹潜说友再次大规模整修供水工程：一、疏浚西湖水口，“以澄其源”；二、扩建供水管道，“更作石筒，袤（纵长）二千七百尺（接近900米长），深广倍旧”；三、增修排水沟，“又别为沟，疏恶水，行于路之北”，供水管道与排水管道是分开的；四、修建井亭，“极宏敞，旁为神祠，置守者使无敢污漫”。

可以说，西湖六个水口对于南宋杭州的供水系统是极为重要的，所以政府要将水口围起来，立石窗过滤湖水，又禁止往水口扔杂物垃圾，禁止舟船驶入附近水域。这六个水口是什么样子的呢？《西湖清趣图》将它们都绘出来了，依次为涌金池水口、镊子井水口、相国井水口、杨家府水口、激赏库水口、小方井水口。

西湖六水口

为净化西湖水源，宋政府还在湖边建设水闸，用于截留山洪，澄清泥沙。杭州的暴雨季节，凤凰山的山洪挟泥沙而下，致使“泥滓侵浊西湖”，因此，临安府“特置堤岸于湖侧，引水直至澄水闸”，待泥沙沉淀下来之后，清水再排入西湖；“又有南闸者，亦分方家峪之水，故置闸焉”。这个“澄水闸”，也可以在《西湖清趣图》中找到：

澄水闸

【公共游乐设施】

如果套用马斯洛需求层次的理论，城市供水系统显然是满足市民生理需求的市政工程，消防系统是满足市民安全需求的市政工程。那么宋政府还会提供旨在满足市民更高层次之需求的公共设施吗？

答案是，有的。

宋时杭州人喜游乐，而西湖又是游玩的好去处。《梦粱录》载，西湖边尽是皇家园林、寺院园林，“钱塘玉壶、丰豫渔庄、清波聚景、长桥庆乐、大佛、雷峰塔下小湖斋宫、甘园、南山、南屏，皆台榭亭阁，花木奇石，影映湖山，兼之贵宅宦舍，列亭馆于木堤；梵刹琳宫，布殿阁于湖山，周围胜景，言之难尽”。这些园林都对游客开放，跟今天的公园差不多。实际上整个西湖便是一个巨型的公共园林，“湖山游人，至暮不绝，大抵杭州胜景，全在西湖，他郡无此，更兼仲春景色明媚，花事方殷，正是公子王孙，五陵年少，赏心乐事之时，讵宜虚度？至如贫者，亦解质借兑，带妻挟子，竟日嬉游，不醉不归”。

为方便杭州市民出游，宋政府在西湖建造堤坝、桥梁、码头。宋人称码头为“上船亭”， 《梦粱录》、《武林旧事》提到的上船亭便有钱塘门外上船亭、涌金门外上船亭、杨郡王府上船亭、惠明院上船亭、贾府上船亭，等等。《西湖清趣图》也画了很多处上船亭，下图是钱塘门外的一处上船亭：

钱塘门外一处上船亭

此处上船亭旁边，停泊着几条南宋西湖特有的游船。按《梦粱录》的记述，西湖中，“大小船只不下数百舫。有一千料者，约长二十余丈，可容百人。五百料者，约长十余丈，亦可容三五十人。亦有二三百料者，亦长数丈，可容三二十人。皆精巧创造，雕栏画，行如平地。……若四时游玩，大小船只，雇价无虚日。遇大雪亦有富家玩雪船”。总之，游客要租船游湖，非常便利。

宋代西湖最著名的长堤，当为“苏公堤”，为苏轼任杭州太守时所筑。其时西湖为葑田所占，“湖南北三十里，环湖往来，终日不达，若取葑田积之湖中为长堤，以通南北，则葑田去，而行者便矣”。因此，苏轼在整治西湖之后，又利用葑田的泥土、葑草修建长堤，“堤成，植芙蓉、杨柳其上，望之如图画，杭人名之苏公堤”。我们展开《西湖清趣图》，便可以看到以六桥相接的苏堤了，堤上不但种了芙蓉、杨柳，还建有上船亭、凉亭。显然，凉亭是修建来供游客憩息的。如果你看得够仔细，还会发现那芙蓉树下与杨柳树下，都围着一圈栏杆，这是为了防止游客攀折树木吧？

苏堤

看图像的魅力就在于，只要你观察细致，总是会有一些意想不到的发现。在《西湖清趣图》的孤山路尽头，我也找到了一处极不起眼的公共设施：宋政府在路边安置了几张长椅、长桌。有游客正在长椅上休息。从这个文献似乎未有记录的图像细节，我觉得可以体会到宋代杭州市政建设的贴心：你如果游玩累了，可以找张椅子坐下来，歇一口气，吃些小点心，再随意看看身边的湖光山色，多惬意啊，不知不觉便忘掉了疲惫。

西湖边的公共长椅

【余话】

宋朝城市的公共设施，当然不是只有《西湖清趣图》所表现的几种，还有其他维系城市正常运转的公共工程。比如地下排水系统，到过杭州的马可·波罗曾记录说，“通行全城之大道，两旁铺有砖石，各宽十步，中道则铺细沙，下有阴沟宣泄雨水，流于诸渠中，所以中道永远干燥。在此大道之上，常见长车往来，车有棚垫，足容六人。游城之男女日租此车以供游乐之用，是以时时见车无数，载诸城民行于中道，驰向园囿。”可知杭州城建有发达的地下排水系统。再据《梦粱录》，宋政府还会定期派人疏通这些地下暗沟：“遇新春，街道巷陌，官府差雇淘渠人沿门通渠；道路污泥，差雇船只搬载乡落空闲处。”

再如福利机构，《梦粱录》记载说，杭州戒子桥西设有“施药局”，对前来诊视的患者，以低于市价三分之一的价钱“给药医治”；施药局旁边又有“慈幼局”，“如陋巷贫穷之家，或男女幼而失母，或无力抚养，抛弃于街坊，官收归局养之，月给钱米绢布，使其饱暖，养育成人，听其自便生理，官无所拘”；又有“养济院”，凡“老疾孤寡，或贫乏不能自存及丐者等人”，政府“籍家姓名，每名官给钱米赡之”。

这些见于南宋杭州城的公共设施，《西湖清趣图》似乎都没有描绘出来。当然也有可能是，作者其实已绘于画面，却因为没有文字标注，我们未能将它们从一大堆寻常的建筑物中找寻出来。甚是遗憾。

美国评论家李普曼说过：“最好的政府是管制最少的政府，这完全正确；但同样正确的是，最好的政府也是提供服务最多的政府。”这个“最好的政府”，恐怕只能存在于想象中。宋朝政府当然谈不上是“最好的政府”，不过，跟其他王朝相比，宋政府大概可以称得上是“提供服务最多的政府”吧。

文章原名《从古画看宋代城市有多先进》

作者系腾讯·大家专栏作者，历史研究者

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