市制对于中国而言，完全是一种“舶来品”。中国自周以降，虽亦有市政，但历代都市均在国家行政隶辖之下，毫无市自治之可言。《广州市暂行条例》（1921年2月15日施行）明确规定了市之行政范围：(1)市财政及市公债；(2)市街道沟壕桥梁建筑及其他关于土木工程事项；(3)市公共卫生及公共娱乐事项；(4)市公安及消防水患事项；(5)市教育风纪及慈善事项；(6)市交通电力电话自来水煤气及其他公用事业之经营及取缔；(7)市公产之管理及处分；(8)市户口调查事项；(9)中央政府及省政府委托办理事项。根据这一条例，广州市成为一个与县平行的行政区域，这是中国城市发展史上的一次革命。实际上，《广州市暂行条例》宣告了中国第一个城市型政区的诞生。1921年2月15日，广州市政厅成立，孙科为广州市首任市长。广州市政厅下设财政、公安、教育、卫生、工务、公用事业等6局，行使市政管理的职能。同时，设立由30人组成的市议会。其职能是将市民的请愿书转交市政厅，决定市政厅交办的事务，督查各职能部门工作。此外，还设立审计处，主审计员由市长任命。市长、市政厅、市议会、审计处这些中国历史上从未出现过的政府行政机构，以及体现了资本主义议会政治的某些民主形式，开始进入中国城市。1921年7月，北京政府以“大总统教令”颁布了《市自治制》，规定设市地方以首都、省会、商埠、县治城厢以及其他满一万人口的城镇为限。但当时的市制，只是一种自治团体，组织办法不尽相同，区划界限也不甚明确。南京国民政府建立后，中国城市进入到一个相对稳定发展的时期。各地城市政府的相继建立，标志着城市管理工作和基础设施建设进入了新阶段，“建市之热烈，一时风起云涌、如火如荼，此实训政时期之新气象，足证国人重视都市建设也。”市政革新势力借助新政府的建立和全国建设活动的展开，积极参与到政权建设中，对城市管理和建设施加影响。1928年公布的全国性城市组织法规《特别市组织法》和《市组织法》，改变了此前国内无统一市制的历史。民国市政专家蒋慎吾在《近代中国市政》一书中，对城市组织法规予以了较高评价，认为“实可谓中国开明市制之肇端，盖市政制度发展至此，已有相当之典型”。与先前的市政机构相比，城市政府自身体系渐趋严密化，机制体制走向合理化，茌一定程度上能适应管理复杂城市事务的需求。

1928年7月，《特别市组织法》和《普通市组织法》公布，规定经国民政府批准，可在首都和100万人口以上的城镇设特别市；由省政府呈请国民政府特许，可在20万人口以上的城镇设普通市。20世纪20年代末，全国有北平、天津、哈尔滨、上海、南京、青岛、汉口、广州8个特别市和杭州、苏州、长沙等17个普通市。1930年5月，国民政府废止上述两法，另颁《市组织法》，将市分为院辖市与省辖市。规定凡首都或人口在百万以上者，以及政治上、经济上有特别情形者，得直隶行政院，设为院辖市；但以上各项均以非省政府所在地为限，如为省政府所在地者，该市应隶属于省政府（1933年5月国民政府取消了省会不设院辖市之规定）；凡人口聚居地方有下列情形之一者可设为省辖市：一是人口在30万以上；二是人口在20万以上，所收营业税牌照费土地税每年合计占该地总收入一半以上。由于设市标准较以往大为提高，有的城市只能以市政筹备处、市政委员会等形式进行过渡，市的数量有所减少。1932年，全国有北平、上海、南京、青岛等4个院辖市和天津、杭州、济南、汉口、广州、汕头、成都、贵阳、兰州等9个省辖市。1942年，全国共有6个院辖市和17个省辖市。次年5月，国民政府对《市组织法》进行修改，降低了设市标准，加快了市的发展。至1947年底，全国（包括台湾省）共有12个院辖市、57个省辖市。从地区分布来看，除台湾、辽宁、广西等省超过4个城市外，每个省加上省会不过两个市，苏州、无锡甚至都还在县的行政区划之内。据不完全统计，至1949年全国共设立过151个市，其中抗日战争前设立40个市，抗日战争期间设立41个市，抗日战争胜利后设立70个市。三个不同时期所设市占总数的比重，分别为26. 5%、27. 1%和46. 4%，体现了设市速度不断加快的趋势。国民政府所颁各市组织法，均设市政府为执行机关，设市参议会为立法机关。市长为政府之最高长官，依《特别市组织法》规定，市长为简任职，由国民政府任命；依同年《市组织法》规定，市长为荐任职，由省政府呈请国民政府任命；依1930年《市组织法》规定，院辖市市长为简任职，省辖市市长为简任职或荐任职。市长人选无特殊资格上之限制，任期亦无规定。市长职权，要而言之，不外综理全市一切行政及指挥监督所属职员，但分言之，市长有如下职权：就其行政性质之职权言之，市长对外为市政府之代表；市于不抵触法令范围内，得发布市令制定市单行规则，而以市长名义公布之；市长有任免权，市政府职官中，有可由市长径行委任者，有须由市长呈请上级机关任命者。就其对于立法机关之职权言之，市长有提案权，得提议案与市参议会，且在扶植自治时期，市参议会应提前讨论市长提案，有对抗之权，市长认市参议会之决议案不当时，可以提出复议，如参议员三分之二以上仍执前议而市长仍认为不当时，则提交市公民复决，但在扶植自治时期，提交市公民复决之规定改为呈请上程级机关核定，此外，市长得请求召集市参议会临时会议。   

1927年4月28日，国民党中央政治会议浙江分会举行第三次会议，决议通过筹办杭州市政厅案，推举省务委员兼秘书长邵元冲任杭州市政厅长。同月30日，划定杭县所属城区和西湖之全部，东南沿海至钱塘江边闸口一带，西至天竺云栖，北至笕桥及湖墅拱宸桥为杭州市区范围，直属于省政府。这是杭州置市之始。5月17日，邵元冲宣誓就职，即命起草《杭州市暂行条例》，仿照广州市组建市政厅。6月20日，市政厅正式改为市政府，市政厅长改称市长。新建市政府内设总务科及财政、工务、公安、教育、公用、卫生6局。10月，杭州市下设区，辖城区、西湖、江干、会堡、湖墅、皋塘6区。1930年，杭州市改为13个区（第一至第十三区）。1934年又合并为8个区（第一至第八区）。1935年，浙江省设立行政督察区，杭县属第二行政督察区，专署设嘉兴（后迁德清），杭州市仍为省直辖。1936年，测定杭州市区面积为250 835平方公里。1937年12月24日，日军占领杭州。沦陷期间，原先8个区改为7个区。抗日战争胜利后，杭州市政府、杭县县政府回迁杭州，杭州市恢复8个区建制。1947年5月，杭县改省宜属。杭州正式建市是杭州城市现代化的里程碑，“近代市建制的形成和发展，标志着城市独立性的加强，以及城市发展水平的提高”。从建市到沦陷前的10年里，杭城大兴工务，在市政建设方面取得了较大成绩，交通、通讯以及公用事业都有了突破性发展，城市规模扩大，城市功能多样化，传统的城市面貌与结构布局得到改变。

历任国民党杭州市市长有：邵元冲、陈屺怀、黄伯樵、周象贤、蔡增基、赵志游、陈纯白、任显群、俞济民等。日伪统治时期，先后任杭州市长的有何瓒、谢恪、吴念中、傅胜兰、汤应煌、谭书奎、曹翊、陈次溥、杨寿章、孙祖荃、叶震东等。杭州建市后的五任市长中，除陈屺怀属地方贤达外，邵元冲、周象贤、蔡增基和赵志游都有留学欧美的教育经历和市政管理的工作经验。杭州市政府职员构成呈现出的年轻化和专业化特征，大批年富力强又具有知识专长的专业人才被吸纳到城市政府之中，参与城市管理和城市建设。   

杭州市首任市长邵元冲长期追随孙中山，曾任广州大元帅府机要秘书，代行秘书长职，为国民党元老。出任杭州市长后，邵元冲踌躇满志，起草《杭州市暂行条例》，仿照广州市建置，力图使杭州跻身于特别市行列。市政厅原设址于杭州基督教青年会，为临时办公处。由于青年会房屋狭小，内兼设教育、公用、卫生三局后更嫌拥挤，邵元冲力主迁市政府于圣塘路杨公祠（本为浙江督军杨善德祠堂），为日后市政府的发展创造了一定的场地条件。根据《杭州市暂行条例》第18条之规定，成立杭州市参事会，广聚各界贤达，邵元冲亲自聘请市政、教育、经济等各界专家权威和热心公益之绅商者老担任参与，比如，董修甲、蔡孑民、桂荣基、寿景伟、邵裴子、王伯秋、顾乃斌、王祖耀、金百顺、王锡荣、钱宗翰、许宝驹、范耀雯、宓福衡、沈尔乔等。在邵元冲任内，共召集常会两次，临时会一次，“对于市政应行兴革事宜，颇多建议”。1927年10月20日，邵元冲离任。在杭任职虽仅有短暂5个月，但邵元冲对杭州市的总体框架设计和民主政治建设是具有革故鼎新之功的。

    邵元冲(1890-1936)，字翼如，初名骥，字伯瑾，浙江山阴（今绍兴）人。清光绪三十二年(1906)．入杭州浙江高等学堂，加入中国同盟会。次年考取法官，任江苏省镇江地方审判庭长。宣统三年(  1911)，东渡日本会见孙中山。辛亥革命后回国，任上海《民国新闻》总编辑。1914年加入国民党，任《民国》杂志编辑。1915年12月，参与肇和舰起义。1917年9月，任广州大元帅府机要秘书，代行秘书长职务。1919年赴美国留学，先后在威斯康辛大学、哥伦比亚大学肄业。1924年1月，当选为国民党第一届候补中央委员，不久递补为中央委员，旋即被推为国民党中央常委，兼任政治委员会委员、粤军总司令秘书长和黄埔军校政治教官，代理政法部主任，并任法制委员会委员。同年冬，随孙中山北上，任行营机要主任秘书，北京《民国日报》社社长。1925年11月参加西山会议。1926年3月，西山会议派在上海召开国民党第二次全国代表大会，被选为中央执行委《杭州市政府十周年纪念特刊》中关于1936年杭州市政府职员年龄统员；5月去广州任国民党中央青年部部长。1927年5月，任浙江省政府委员兼首任杭州市长。1928年4月，在上海创办《建国》杂志。1929年3月，当选为国民党中央委员、中央政治会议委员，兼任国民党党史史料编纂委员会常务委员。1931年3月，任国民政府委员，立法院副院长、代理院长。1935年冬，当选国民党第五届中央委员兼中央党史编纂委员会委员。1936年12月，应蒋介石电召赴陕西；12月12日西安事变时受伤，14日去世。著有《各国革命史略》、《孙文主义总论》、《西北揽胜》、《邵元冲日记》等。

    周象贤先后于1928年11月至1930年8月、1934年8月至1937年12月、1945年9月至1948年10月三度出任杭州市长，是民国时期任期最长的杭州市长，也是民国时期对杭州的社会经济发展影响最大的一位市长。早在1921年的杭州各界国民外交大会上，周象贤就被一致推选为大会主席。曾率民众数干人目着寒风，赶赴日本领事馆示威。在他的前两次任期内，将市内主要马路改为柏油路，用授予经营专利20年办法，由私营永华汽车公司建筑湖滨至灵隐的柏油路，行驶公共汽车；修浚西湖，开拓岳坟至灵隐的林荫道；扩充市民医院，增设传柒病院，创办市立中学等。在这一时期，他还协助省政府办好第一届西湖博览会（1929年），在梅登高桥大营盘主办第一届全国运动会（1930年），美化了杭州的环境，提升了杭州的知名度。二度主政杭州时曾对记者说，“为政不在多言，首须解决民生问题，使大家有饭吃。”周象贤在确定杭州城市发展方向，将杭州的长远发展定位于旅游城市方面，起到了重要作用。正如他所言：“欲繁荣杭市，首当整理西湖，吸引游客，同时须注重生产建设，发展农工商业，增进富庶，使市民得安居乐业。”为推销西湖，他曾邀请班禅游览西湖胜景。1934年9月，市政府改组杭州市自来水厂，周象贤亲自兼任厂长，增建了两座滤水池和紫阳山上的调剂池，并在市区铺设了初具规模的水管网络。周象贤对公用事业的不懈支持，推动了自来水在更大范围地普及，受益面也日益扩大。抗日战争胜利后，周象贤顺应民意，将宝石山石塔儿头的日本领事馆收回，辟为外宾招待所，并把杭州沦陷期间日伪在苏堤上种植的日本樱花全部移植到招待所内。他还在苏堤上补种桃花，恢复了“隔株杨柳隔株桃”的美景。西湖白云庵及月下老人洞，“被毁已久，邑人游客咸以为憾”，周象贤接到管理部门的报告后，立即运用市长的影响力，向社会各界募得经费1亿余元重建。

周象贤(1885-1960)，别名企虞，浙江定海人。自幼随父母迁居上海，肄业于上海南洋公学。后与宋子文等人赴美国留学，就读麻省理工大学和加利福尼亚大学。毕业回国后随宋子文在汉冶萍公司任职，旋入北京大学任教。1927年起，先后任庐山管理局长、治淮委员会主任、扬子江水利委员会主任、浙江省水利局长等职，并三度出任杭州市长。前两任期内，大力开展市政建设。三任杭州市长时，曾用市参议会提案，报请将杭州改为直辖市，行政院批复允许“逐步扩充”。授予司徒雷登、白崇禧、李宗仁、黄绍弦等要人“荣誉市民”称号；赠蒋经国别墅。1949年3月，携眷居香港。后一直任南洋兄弟烟草公司董事，经营商业，并任舟山旅台同乡会名誉会长。1960年病逝于香港。