“西湖入城”和“一脚跨江”是杭州的两句谚语。“西湖入城”是用来形容事物变化之大，源自民国初年杭州拆掉城墙后，“西湖入城”带来的城市空间形态的巨变。“一脚跨江”是本文作者为行文方便对杭谚“一脚跨过钱塘江”作的文字缩略，原意为吹牛皮，自古就有流传，盖因渡钱塘江之难，岂能轻松地一脚跨过。民国时期这一谚语终于梦想成真，茅以升主持设计建造的钱塘江大桥赶工通车，其对杭州城市规划发展的影响意义非凡。

△《杭州古城垣变迁图》

“西湖入城”和“一脚跨江”正好对应着民国时期杭州城市规划两个方面，作者借用它们来指代民国杭州“融湖发展”的战略和“跨江发展”的思路。民国时期杭州城市规划研究是一项宏大命题，条件所限，本文仅就这两个方面展开探讨，分别论述，最后指证两者内在之历史发展变迁。

民国杭州城市系基于清代的城池格局发展而来，可冠以“南山、西湖、北河、东江”八个字。杭州旧时有一首关于十大城门的民谣，唱出了杭州这四个方向的不同特产：城北武林门到艮山门一带的“鱼担儿”和“丝篮儿”是指依托运河发展的商贸业、手工业；城东的望江门、清泰门和候潮门是依靠江滨平原与滩涂供应蔬菜以及食盐等农副食品；城南丘陵可以出城踏青和输入柴薪；城西连接西湖可以游览赏玩和烧香拜佛。

清代杭州城市手工业和商贸业在城外的拓展方向仍如此前是沿城北大运河的“沿河发展”，因而繁盛一时，誉之为“十里银湖墅”。甚至1896年日本在杭州规划租界仍然因袭惯性思维选址运河畔的拱宸桥北，紧接着中方也在紧邻日租界的南侧开辟“公共通商场”与之竞争。然而中日双方的相关选址规划均为失误，因为近代以降，大运河逐渐被弱化了其运输大动脉的地位，海运和铁路后来居上，杭州城市规划显然不能再以“沿河发展”为优先。

于是民国时期杭州城市规划显现新的转向，先是“西湖入城”，之后切实实施了“融湖发展”战略，同时开始酝酿“跨江发展”，第一步先实现了“一脚跨江”，然后展开了相关的“跨江发展”规划。

有关杭州西湖发展史的论著汗牛充栋、数不胜数，但探讨民国时期“融湖发展”规划者屈指可数。傅舒兰的《杭州风景城市的形成史——西湖与城市的形态关系演进过程研究》为佼佼者，有较大篇幅研讨“城湖接续与西湖风景的城市化”。另外，张燕镭的《杭州近代城市规划历史研究》亦有论述，该文将“融湖发展”主要实施期的杭州城市规划称为“风景时期”（1911-1937）。汪利平的《杭州旅游业与城市空间变迁（1911-1927）》具有独创性，颇有见地。该文考察了民国初期杭州商业中心从吴山周边到湖滨“新市场”的空间变迁，因此带来杭州城市定位的转型——成为新兴的风景旅游城市。其它涉及这一领域的著述主要来自杭州出版社的《民国杭州研究丛书》，有毛燕武的《民国杭州市政研究》，何王芳的《民国杭州社会生活》，项文惠、王伟的《民国杭州旅游》以及赖骞宇、徐玉红的《民国杭州西湖景观文化传播》等。

关于民国时期杭州西湖建设发展的战略规划，张燕镭总结为“围湖发展”，毛燕武描述为“城湖合璧”，傅舒兰的结论是“城湖一体”。本文作者认为这些都不够精准到位，故名之以“融湖发展”，意为“湖融于城中”——将西湖作为城市风景区来规划。

△《杭州西湖全图》（20世纪30年代）

另一方面的“跨江发展”，从上世纪末以来一直是上至朝堂下至坊间的热词。杭州的“跨江”乃至“拥江”发展，可谓是千年未有之大变局。

满打满算，杭州“跨江发展”从跨江通道的规划建设到“两岸共冶一炉”至今不过一百多年，但期间早已沧海桑田、物是人非。回顾民国时期前人对于“跨江发展”的酝酿和探索，对今天的“跨江”或“拥江”规划大有裨益。

但是学术界目前对杭州“跨江发展”规划史的系统梳理研究尚属空白。为此本文主要采取档案资料收集整理解读的研究方法，对杭州城建档案馆、杭州市档案馆、浙江图书馆等机构所藏民国规划档案资料进行分析。

一、西湖入城：民国初年的湖滨“新市场”规划和建设

杭州西湖经白居易、苏东坡等多位“老市长”的擘划建设，以及历代文人墨客、高僧大德的鼎力加持，早就成为中国山水园林的圣地。但古代西湖与杭州城因一道城墙而呈隔离状态，仅作为城外一处郊野园林名胜而已。

民国时期杭州“融湖发展”战略规划与实施是引入近代城市规划理念后的一次成功实践，实施的第一步就是“西湖入城”，即湖滨地区的“新市场计划”。湖滨地区原是清代的“满洲城”，杭州人称“旗营”。

 “旗营”又俗称“旗下”，由清代旗兵的驻防营而得名，系杭州的城中之城。顺治七年（1650），清政府在杭州城湖滨地区圈地建设旗营，在北、东、南三面增筑营墙，西营墙利用原杭州毗接西湖的西城墙。旗营成为杭州城的行政中心，平常百姓望而却步。“由于‘旗营’的阻断，杭人游湖须穿过兵营西出城门，经常受到旗丁的刁难。一到晚间，‘旗营’城门紧闭，游人只能夜宿湖中，所以杭人常发‘隔墙望湖’之慨。”

1911年11月5日，革命军光复杭州。1912年，杭州开始有计划地拆除四面的城墙和城门，首当其冲是清政府统治的象征——旗营城。民国学者顾彭年认为：“城墙失去保护功能，于是它不但变为疣物，且阻碍工商业、交通和市政的发展，成为势所必拆毁的东西。”

随着杭州城西一大段与旗营相连的城墙被拆除，西湖与城市之间的空间阻隔不复存在——“城湖合体”。“西湖之美不似昔日之屏于城外，杭人谓西湖搬进城也。”

重建旗营是“融湖发展”战略的关键步骤，实际上在清末有识之士即开始对此酝酿，时称“西湖商务振兴”计划，但碍于驻防将军及旗营重要人物的反对而未能实施。

1908年，在浙江省谘议局第一届会议上，熊文、裕祥提出《拟就旗营空地兴辟市场草案》。他们认识到“今以沪杭通轨，商贾云集，其关系乃日行密切”，萌生杭州依靠新兴的上海国际大都市，“直接谋商务西湖之振兴，间接为旗人生计之计画”。“是不特为湖山生色计，于国计民生亦实两有裨益，吾浙省应兴之事当无有呈于斯者矣。”

草案构想具体实施办法有五项。一、“画定市场……以便商人租借于建筑经营商业”。二、吸引商家、积聚人气，“画出数十亩略为点缀使成公园以资游息”“就中更为设旅馆以广招徕”。三、“计交通之利便”，增辟营门六至七处，撤除城墙一至二处，兴筑市场马路和游船埠头。四、设立巡警局和工程局等管理保卫机构。五、对所需各项经费和出处做了预算。

该计划草案可谓颇具前瞻性，民国建设“新市场”的不少举措与之高度契合。江山迭代有人才，民国建元，由阮性宜正式负责规划“新市场”。阮出身杭州名门大户，清末留学日本岩仓铁道学校，回国后担任沪杭铁路工程师。1912年，受浙江政事部部长褚辅成之托，设立规划工程事务所，专司将旧旗营开辟为“新市场”，后改隶杭县政府及省会警厅。所谓“新市场”是相对于城中原有的“羊市街市”“清河街市”而言，即今羊坝头、河坊街一带。

于是“测量地积、划分马路、拆卸城垣、建筑湖磡等事次第进行”。经褚辅成首肯，如同奥斯曼对巴黎的城市规划，阮性宜全然不顾旧有建筑和道路，开辟出的路网“互相交错，有如棋盘”。“路分为一、二等，一等路规定路面宽六十尺（19.2米），左右人行路各十尺（3.2米），计分四线如左……二等路规定路宽三十尺（9.6米），左右人行路各六尺（1.92米），计分二十三线”。四条“大马路”，沿湖一条即今湖滨路；南北向一条，今为延安路，即旧延龄路；东西向两条，为平海路、解放路（旧迎紫路）。

其次是规划建设大批公共设施。在湖滨路与西湖之间由南到北依次设计了各五个西洋式公园和码头，杭州人称为一到五公园。利用旧旗营的城砖筑起西湖堤岸，装饰上石头和铁制栏杆，草坪、树木、长凳点缀其间。在湖滨路最南端原旗营军事训练场，浙江省公众体育场和民众图书馆比邻而立。在更南面的原将军衙署等处，预留了杭县政府和军队的公用地。旗营旧有的寺院、书院转换成近代性质的医院、学校等。

△城墙拆除后的湖滨

第三，拍卖土地营建商业设施，有餐厅、旅馆、百货店等。原居此地的旗人要么逃亡，要么因丧失生计来源而不得不放弃旧居，也有对这些原住民强制搬迁和没收物业。规划事务所1913年一份公告将土地根据商业价值分为四等。“（甲）特等地（临湖及大马路交会处）每亩一千五百元。（乙）一等地（沿大马路及小马路交会处）每亩一千元。（丙）二等地（沿小马路及临河旁者）每亩六百元。（丁）三等地（特等、一二等以外各地）每亩三百元。”

△《浙江省会旧满营未标卖地图》

“新市场”的规划建设是近代城市规划应用于杭州市政建设的一项成功杰作，这从其节节攀升的地价便可知。到20世纪20年代，所有土地售卖一空，房地产价格为全杭州最高，1926年时的土地溢价就高出最初售价的8至9倍，甚至有10倍以上，各方赚得真金白银、盆满钵满。

如同我国许多传统城市，杭州旧有的商业中心是围绕城内的宗教中心城隍山展开的。城隍山有“吴山七十二庙”之说，除了得名的省城隍庙，还有遍布大小山头的关帝庙、文昌庙阁、东岳庙、伍公庙、药王庙、雷祖殿、火德庙等各式庙宇祠堂，每年的大小宗教节日为吴山地区带来超旺人气。除了杭州本土的虔诚信众，更有杭州周边海量的“朝山”香客，此地于是乎顺理成章成为彼时杭城最兴旺的商业聚落。

城隍庙商业的兴盛离不开官府对宗教民俗活动的背书推动。举立春的“太岁上山”为例：“立春前一日，杭（州知）府……仁和、钱塘二（知）县着朝服、坐轿宪，全副执事，亲往庆春门外迎请勾芒之神……进城先往抚宪衙门报春……毕，供于知府大门外。……立春前一时，由此动身上山，名曰‘太岁上山’。吴山有太岁庙。”每年立春之后，有多达数十万香客涌入杭州，形成城内外各处“香市”，以吴山为盛。并极大地带动了“吴山香市”周边手工业生产和商业活动，比如杭州的名特产品“张小泉剪刀”“王星记扇子”“孔凤春香粉”等等购销两旺。

辛亥革命之后，新的政府不再大规模资助类似宗教习俗。“城隍山一带的旧商业和娱乐区，随着其核心——古老群众文化活动的消亡而衰落。”“新市场”计划显示了政府的雄心，有意识地将展览场所和公众活动引入其间，建设成近代化的城市公共空间。1918年，阮性宜受命设计“浙江商品陈列馆”，定址延龄路和迎紫路交叉口的空地。1919年建成四幢二层楼房的建筑群，三幢为国货商店，一幢展览浙江本地产品。阮性宜出任馆长，此项目开后来“西湖博览会”的先声。

湖滨“新市场”庶几蔚然有成，成为西湖旅游的最佳观景平台和门厅。对于来自上海这座新兴国际大都会的中产阶级游客来说，从城站下火车，可以很便利地直达湖滨，在此地西湖美景和城市便利两者可以兼得。“新市场”规划助力推动了杭州旅游的兴起，以及城市定位由传统行政商业中心向风景旅游城市的转型。

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△《最新杭州市街西湖全图》（20世纪30年代）

褚辅成、阮性宜等人的湖滨“新市场”规划留下了宝贵的经验，总结起来有以下几条：

一是拆除城墙使“西湖入城”，西湖远山成为城市规划中的“对岸景”，或者中国造园中的“借景”，可以援引入景，美不胜收，浑然天成。

二是保证湖滨地区岸线基本实现公共性和连续性，类似国际著名的滨湖大都市芝加哥在1909年就规定，沿密歇根湖湖滨的黄金地带为公共绿地，建设为市民共享区域。民国初年建设的西湖石质栏柱和铁链至今留存，成为西湖的独特象征，配以“垂柳点水”起到柔化水际线的效果。

三是建立了顺应湖滨岸线的沿岸肌理。为提高可达性和通视性，理顺了通向湖岸的交通网，形成面向西湖的视觉通廊。

△摄于1921年前的湖滨公园

二、民国中后期“融湖发展”相关规划

民国中期的杭州相对于后期在城市规划建设方面是卓有成就的，当时对于“融湖发展”战略可谓不遗余力。湖滨地区规划建设基本完成后，下一步就是将整个环湖区域纳入规划。

△1929年《民国杭州地图》

1920年，时任浙江省省长齐耀珊向省议会提起《建筑西湖环湖马路之计划》，指出：“浙省改革后，仅筑湖滨一路，而环湖各处荒芜如故。观瞻所系，缺陷滋多，自非从建筑环湖马路入手，不足以振兴商业，经画市场。”在所附《拟建西湖环湖马路计划书》中更进一步点明此举对于杭州旅游发展的意义：

“现在风气开通，各国人士游历踵至，若不建环湖马路寻幽选胜，颇费时间。既无以增外人之兴味，亦不足壮中国之观瞻。意大利之以古迹著称，瑞士之以山水擅胜。曾经其地者，莫不叹其往来之便。西湖之建环湖马路，庶足以与二国颉颃焉。”

该计划拟筑道路分“北山、南山、西山”三路，大小马路12条，总计长47.7里（23.85千米）。1922年底，建成第一期的7条道路，分别为北山路、南山路、岳坟路、西山路、白公路、灵隐路、三竺路，总长33.95里（16.975千米）。

1927年，北伐军占据杭州，6月20日正式成立杭州市政府，下设工务局专责市政规划建设。杭州的城市规划日益科学化、规范化、国际化，西湖环湖马路建设继续稳步推进。1932年制订的《杭州市交通计划》中环湖部分如下：

“环湖路。（环湖北路）自钱塘门筑堤至石塔儿头，利用白公路之一段及北山路至博览会桥，沿湖过岳坟前至金沙港。（环湖西路）自金沙港沿湖循丁家山脚。过景行桥，至浚源桥南，与南山路相交。（环湖南路）自浚源桥南起，利用南山路之一段，至净慈寺前，折北沿夕照山过汪庄筑桥渡港，至学士港，南接现成之南山路。（环湖东路）自学士港南起，沿湖至涌金门，北接环城西路。”

这一时期的西湖规划已经超越“新市场规划”中的商业模式，提出了“风景区”的概念。1932年，和《交通计划》一样，以德国人舒巴德为顾问，由吕贤濬执笔编撰了《杭州市分区计划》，将西湖划为“风景区”：

“西湖风景区域，为目下杭市命脉所系，是以规划务求远大，现址亦应从严，兹拟规定北至西溪东至三台湾，湖滨路，纬四路，江墅路，商业地带背面及馒头山麓之林荫道，南至江干工业区北面及钱塘江边，西至市界，悉属该区范围以内。另划松木场南首，里西湖及南山路一带为风景住宅区，及别墅区。净心亭、白乐桥、岳坟、茅家埠、于坟、八卦田、六和塔等地势平坦，交通便利之处，为新村区。各准建造住宅及开设分区规则内列举之合作社与小规模商店。工业建筑，则除公益上不可少者，如电气变压所等外，无论何种，概在禁止之列。至在上述二种特定区域以外之地，惟不连属之房屋，其性质为临时者，得市政府之特许，始准建设。”

杭州市政府所做城市分区规划在国内城市中并非领先，南京国民政府成立后，上海、南京、天津等各大城市都早于杭州推出各自“城市功能分区规划”，但有关“风景区规划”则是杭州独具的特色，将西湖完全融入了城市功能区。包括杭州在内的国内城市规划系自西方引进，分区规划源自20世纪初国际上勃兴的“功能主义”和“区域分区制”理论。正如吕贤濬在“分区计划”的前言中写道：

“近世市政学者，莫不举分区计划为兴办市政之首要。诚以国外各大都市……向采放任主义，无所谓分区。故至今日，栈房工场，学校住宅，凌乱杂处，毫无秩序……因而发生交通、卫生……种种问题。……于是分区制度，应运而生。系将全市面积，按其使用性质，划分为若干区，对于市内建筑，加以地域限制，使市民分区居住，秩序井然，而上述各种问题，乃得整个或一部分解决焉。”

在国外，1916年，纽约开始实施区域划分条例；1922年，俄亥俄州高等法院裁决，分区法得到支持，是对保障公众卫生、安全、公共福利的城市力量的认可。杭州的功能分区规划则更多受到了来自原工务局德国顾问舒巴德的影响，德国是功能主义城市规划设计理论的重要发源地，创建包豪斯的格罗皮乌斯与法国的柯布西耶为现代主义功能性规划的并峙双峰。

在城市规划中辟出专门的风景区系中国有别于西方的创设，而杭州在这方面领袖群伦，虽然南京和常州曾分别在1925年和1930年动议开辟“玄武湖、燕子矶风景区”和“天宁寺风景区”，但未形成正式规划。1928年，著名的南京《首都计划》中，也只有“公园区”的规划。

杭州西湖自古为中国风景名胜的翘楚，近代以来中国自西方导入“公园”“景观”等城市规划理念以及霍华德的“田园城市”思想，杭州领风气之先，规划了成熟的“风景区”，恐非偶然。这是杭州各界秉持“融湖发展”或时称的“西湖入城”战略思维的果实，西湖已经与杭州城水乳交融，成为城市的重要部分。

所谓成熟不仅仅体现在“风景区”的冠名，更建基于一系列风景区保护规划措施的出台。“杭州为中国唯一名胜之区，若非厉行限制其建筑物，不足以维护固有之风景，遑论增益湖山之美观”。1928年10月，浙江省政府通过的《杭州市取缔西湖建筑规则》明确规定：

一、“沿湖修建湖磡者，须先报由市政府工务局勘定界限，发给许可证，以免侵占。”

二、“沿湖建筑者须距离湖磡20米，以便修筑公路，而免遮断湖景。”

三、“贴临湖岸已完成之建筑物，遇有翻造坍塌，或被毁时，须照前条缩让20米。”

四、“孤山全部关于私有土地，市政府预备……建设大规模之公园。”

五、“凡建筑地点如有遮蔽名胜或风景者，一律禁止建筑。”

六、“沿湖及临湖山上建筑物之高度以不遮蔽名胜或风景为限，其外表应采取东方风景式（如宫殿亭榭等古式），或西方建筑如Bungalow及California等式，务须注意美的方面。”

七、“沿湖及临湖山上之旧有建筑物，应及时粉刷整齐，其有妨碍风景者，工务局……得令更正之。”

八、“沿湖建筑者，应设备窨缸粪池，不得任污水流入湖内。”

△西湖边正在建设的公园

其他《杭州市工务局取缔建筑暂行规程》《杭州市建筑规则》等也有类似规定。

当时杭州市以及浙江省各界人士为建设杭州“风景名胜之区”并实践“融湖发展”战略可谓群策群力、勠力同心。1928年，在杭州圣塘路旁“来音小筑”内，时常有张静江、蒋梦麟、程振钧、林风眠等一批社会名流讨论这一话题，最后决定以举办一次“西湖博览会”为抓手，总揽全局。

“西湖博览会”会址定在北里湖的北山路——孤山一带。民国初年的“新市场”计划振兴了湖滨地区，而“西湖博览会”的筹划将首先直接带动北山一带的发展。从西湖东接中心城区的门厅移师北线的会客厅，正是适应“融湖发展”的类似“梯度发展战略”。

其实，最早议办“西湖博览会”的是“新市场”开发的执行人阮性宜，1922年11月的《浙江公报》连载了他草拟的《筹设西湖劝业博览会计划书》。1924年，博览会计划得到主浙的皖系军阀卢永祥、省长张载阳赞同，选派李思浩出任筹委会主任，准备发行公债150万元为经费保障。

但因时局不稳，直到1928年才重拾此议，10月27日正式成立西湖博览会筹备委员会，省建设厅厅长程振钧为主任，首倡者阮性宜任“秘书、征集股主任”。

有别于湖滨“新市场”开发的大拆大建，西湖博览会场馆布置做到了“可装可拆”，这跟世界博览会（时称万国博览会）的理念是一致的。会场设施大多利用了里西湖周边的原有老建筑，在外立面或者大门上加了装帧设计，这些装潢在会后都予以拆解，比较好地保护了西湖风貌，大致符合“风景区域”规划建设原则。

1929年6月6日，西湖博览会盛大开幕，有孔祥熙、朱家骅、蔡元培、林森等嘉宾数百人，观众十余万人。会期至10月20日闭幕，参观西湖博览会总人数达两千余万人次，盛况空前，圆满成功。

△《西湖博览会会场全图》

西湖博览会带给杭州的巨大变化是方方面面的，其中之一是杭州“城湖一体”格局的正式形成，西湖就是从此时开始，在意识与概念上，从城外的名胜山水转换成城市的风景区。此次盛会充分证明杭州的“融湖发展”战略规划是正确的，将西湖风景作为旅游资源、发展观光产业的城市发展战略和风景旅游城市的定位，由此获得共识。

“新市场”计划开发了湖滨地区，西湖博览会带旺了西湖北线，北山街愈益成为富豪权贵趋之若鹜的高档别墅区。照吕贤濬的规划，里西湖和南山路俱属“风景住宅区”，其他“地势平坦……之处为新村区”，因此工务局接下来的重点是南线及西山区域的“增美整理”。工务局拟在南线建设吴山公园，将湖西丁家山辟设为公园。另外，“为增美市区风景，特在九溪十八涧一带，建筑九溪公园，作中外人士游息之所……计三万余亩”。

△地图局部的“新市场”

但工务局的规划工程未及全面展开，因日寇入侵，抗日战争全面爆发，杭州的城市规划建设不得不停顿中止。整个日伪时期则乏善可陈，一直到抗战胜利，新一轮城市规划才提上日程。

1946年1月，杭州市工务局技正王瑞麟拟就《建设杭州新都市计划》，将1932年规划中的风景区“整理”，分为核心的园林区和外围的森林区，“培植森林区内树苗”“种植园林区（公园、广场等）花木”。当年3月，杭州市政府以此稿为基础向省建设厅递交《杭州新都市计划及实施方案》。9月，浙江省主席沈鸿烈审核通过该案，但认为森林及园林区应改称风景区或公园区，显示有意将西湖环湖地带更紧密融入城区。

△1932年《杭州市分区计划草图》

但这份规划比起1932年版更加成为“空中楼阁”，因国民党在大陆迅速落败而沦为档案馆里的故纸堆，未及真正展开实施。但“新都市计划”连同“新市场”计划、《筹设西湖劝业博览会计划》《杭州市分区计划》，其历史借鉴意义是毋庸置疑的。解放后的杭州城市规划至少在“融湖发展”方面对民国时期是有所参考和继承的，比如20世纪50年代规划的西湖东北部行政区、北部大学区和西部休养区。（未完）

（作者分别系浙江大学区域与城市规划系教授、杭州古都文化研究会顾问，杭州古都文化研究会理事）

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