南京国民政府自成立后，为遵循总理“遗教”，在各地筹设民意机关，推行地方自治。1932年8月10日，国民政府颁布了《县参议会组织法》和《市参议会组织法》。但因种种原因，未能设置。抗战爆发后，为了顺应各党派团体的要求，同时也为了更好地动员民众参加抗战建国，国民政府逐步在中央和地方设立各级民意机关。1938年7月，国民政府召集了第一届国民参政会，通过了《建设地方参政机关案》，决定在各省市县设立参政会。随即国民政府颁布《省临时参议会组织条例》和《市临时参议会组织条例》，部分省市陆续设立临时参议会。1945年1月30日，国民政府正式颁布了《市参议会组织条例》。同年5月18日，国民党第六次全国代表大会通过了《促进宪政实施之各种必要措施案》，规定：“在六个月内，后方各县、市临时参议会应依法选举，俾成为各县、市正式民意机关。”抗战胜利后，杭州市在浙江省民政厅的直接主导下，于1946年1月成立了杭州市临时参议会。5月，杭州市参议员选举产生，并于6月17日正式成立第一届杭州市参议会。至1949年5月结束，第一届杭州市参议会先后共召集十一次大会。本文以杭州市参议会第一届第二次大会为中心，利用杭州市参议会档案及报刊资料，对杭州市参议会的组织、运作及其成效作一探讨。

第一届市参议员的选举

市参议会为全市人民代表机关，除现任公务员、现役军人或警察、现在学校肄业之学生外，凡年满25岁经市参议员候选人试验或检覆及格者有权被选为市参议员。市参议员的选举分为区域选举与职业选举两种。区域选举以市原有之区为选举区，每区应选参议员之名额，依人口比例定之。区域选举于区域内分设投票所公开行之，以得票较多者为当选。职业团体指的是农会、渔会、工会、商会、教育会及自由职业团体。职业团体应出市参议员之名额不得超过总额30％，以每一职业团体为一单位，每单位至少应分配1名名额，不足分配时由各单位分别选出初选人，会同复选之。职业选举以在选举前依法成立的各职业团体的会员，并从事该项职业3年以上者为限。

1946年3月，杭州市政府和市党部联合组成市参议员选举事务所，负责市参议员选举工作。3月18日，市政府发布市参议员候选人登记公告，并决定全市分8区和6个职业团体进行直接选举。依据国民政府1945年公布的《市参议会组织条例》，市参议员的名额定为9名，但人口超过10万的市，按其超过之人口，每3万增加1名。据《杭州市志》记载，1936年杭州市区人口为49万余人，抗战期间人口大减，战后虽然有所恢复，但至1947年仍只有43万余人。如按此标准，杭州市参议员名额至多20名。但杭州市长周象贤是宁波人，与蒋介石同乡，且是宋美龄的留美同学，一直试图将杭州市升格为特别市（即院辖市）。院辖市的人口要求是100万，因此市参议员的名额也以百万城市来确定。其名额分配标准是，第一区（上城区）7名，第二区（中城区）7名，第三区（下城区）6名，第四区（西湖区）2名，第五区（江干区）2名，第六区（艮山区）3名，第七区（笕桥区）1名，第八区（拱墅区）2名，市商会3名，市农会3名，市总工会4名，市教育会1名，自由职业团体2名，合计43名。

5月12日，全市8区6个职业团体同时举行市参议员投票选举，投票时间为上午8时起至当日下午4时止。为了规范选举，市政府公布了《杭州市选举市参议员名投票所注意事项》，规定区域选举于各区每一联保设一投票所，职业选举于各团体设投票所。投票所设主任1人，由市政府指派联保主任或团体高级职员兼任。区域选举在区公所集中开票，由市政府派监选人员及区民代表会主席监督，区长及区公所职员共同办理。职业选举在各团体会所开票，由市政府指派监选人监督，各团体投票所主任及事务人员共同办理。全市有20余万选民，但弃选者达到60%以上。选举的结果没有悬念，因为全市43位参议员均完全根据候选人名单选举产生，原市临时参议员除个别自愿放弃外，绝大部分仍当选为市参议员。

应该说，杭州市参议员通过选举产生，比临时参议会时的委任更加体现了民主精神。1946年1月，杭州市临时参议会成立时，其参议员几乎都是由市党部和市政府分别从各方面物色于自己有利的人选，或者是党派系统，或者是私人亲缘关系，或者是地方豪富士绅。正如省民政厅长阮毅成所说：“此次参议员的选举采用直选的方式，由杭州市民普遍投票，此与省参议会或县参议会均为间接选举者更为民主。”

《杭选举市参议员今日举行》，《东南日报》1946年5月12日

然而，此次参议员的选举仍然带有“委任”的性质，选举的结果没有悬念，因为全市43位参议员均完全根据候选人名单选举产生。而候选人名单，是由选举事务所提出的，经市党政联席会议同意后，将名单交全市8个行政区区公所及区民代表会，各职业团体理事会分别选举。不仅如此，新当选的参议员绝大部分是原来的临时参议员。

其次，此次参议员选举存在暗箱操作，选民热情不高。对于选举，市政府虽然规定了各项规则，但实际操作中却公然舞弊。正式选举前，临时参议会议长罗云将部分候选人召集家中，整百整百张选票拿出来，分给大家，填写指定的名字。正式选举开始后，就让人一叠一叠投进箱里去，以致开箱点票时，拿出来的是整叠整叠的选票。

其三，当选的参议员大多与国民党省市党政头头有着密切关系。表面上，市参议员来自于不同的职业，由党政人员、农工商会代表、学校教师、律师、地方士绅等组成。然而，其中相当部分成员，是省市党部骨干或亲属或有关人员。如许涛、章洪涛、钱镜西、楼德武、庞菊甫、朱承德、朱一青、华赐都是省市党部骨干分子。又如胜流半月刊社社长钱英是浙江省民政厅长阮毅成的妻子，浙江儿童乐园主任、浙江省妇女会常务理事余择生则是阮毅成的表妹，而浙江省妇女运动委员会委员刘谱人则是浙江省党部书记长徐浩的妻子。就是士农工商各职业团体的代表，大多也逃不出国民党的关系人物。

对于参议员选举中的弊端，外界颇有指责。浙江省临时参议会也认为“此次杭市参议员选举，办理欠当，弊端百出，尤以扣发公民证，使多数市民无法行使选举权一端为甚。本届参议员选举，为杭市人民在训政时期首次行使四权，今乃如此，诚足痛心！虽当选诸参议员中，不无才德并茂之士，然既非人民普选，曷是以代表民意？”并要求民政厅“迅予彻查，秉公处断，以维选政”。

尽管市参议员的选举存在诸多弊端，但就参议员素质和结构而言，仍具有可取之处。一是参议员学历较高，绝大部分人曾受新式教育。在43位参议员中，曾受高等教育者达29人，占总议员数的67.4%，中学毕业者11人，占25.6%，小学毕业者3人，仅占6.9%。二是年龄分布比较合理，年富力强者占绝大多数。其中30岁以下的参议员有1人，30至40岁之间的有8人，40至50岁之间的有18人，50至60岁之间的有14人，60岁以上的2人。三是经历丰富。由表1可以看出，绝大部分参议员从事过多种工作，具有丰富的阅历和经验。

第二次大会及议案

依据《市参议会组织条例》规定，市参议会的职权可分为四类：（1）议决权：议决完成地方自治、市预算决算、市单行规章、市税、市公债、增加市库负担、现有财产之经营与处分事项之权。（2）建议权：对市政兴革有提出建议案之权。（3）质询权：听取市政府施政报告及提出询问案之权，市政府得以书面或以口头形成向参议会提出施政报告，市参议员对报告有疑义者，经主席之许可，可当场作简要之发问；市参议员对市政府提出询问案，得以书面形式详述事由，向主席提出，由主席送请市政府答复；市政府对参议员所提之询问案，除因公众利益须行保密者外，得作出书面或口头答复；（4）接受请愿权：市参议会有接受公民请愿之权。上述职权的行使，主要是通过会议的方式。市参议会每3个月开会一次，会议形成的决议案，送市政府执行，如市政府执行不当或延不执行，得请其说明理由，如市长认为不当或执行困难时，得附具理由，送请复议结果，如一方仍不满意时，报上级机关核办。1946年6月17日，杭州市参议会召开了第一届第一次大会。但此次大会除宣告市参议会的成立，选举罗云、许涛为正副议长外，并未提交议案讨论。因此，第二次大会成为第一届市参议会首次行使职权，反映民意，展现民意机关风貌的大会。8月26日，市参议会第二次大会在浙江省教育会大礼堂正式召开，除43位市参议员外，省党部主任委员张强、省民政厅长阮毅成、杭州市市长周象贤，以及省教育厅、省建设厅、省财政厅、省交通处、省临时参议会、省卫生处、省高等法院、三青团浙江支团部等单位代表出席了开幕典礼。大会于9月6日闭幕，除星期日休假一天外，开会11天，举行全体会议17次，共提交议案303件，其中市长交议案11件，参议员提案194件，各省市县参议会电请响应案17件，市民及各法团建议或请愿案32件，临时动议49件。经大会讨论，决议通过者190件，被归并者64件，保留36件，交市政检讨委员会审议者3件，自请撤回者2件，其他8件。

参议员的提案是所有提案中的主体，也是参议会行使议决权和建议权的重要方式。第二次大会全体参议员共提交议案194件，经审查委员会审查，62件提案被归并，1件自动撤回，最后付诸大会决议者131件。参议员的提案内容非常广泛，突出了战后杭州的实际情况。抗战期间，由于杭州市为日军侵占盘踞，田园荒芜，闾阎为墟，市有菜色，野有饿殍，城市交通、卫生、教育、农工商各业损失惨重。参议员的提案基本上能反映战后迫切需要解决的问题。如关于挽救工商危机的提案有21件，主要呼吁政府救济扶助工商业、茶业、丝绸业，组织合作社，调节农村经济等；关于市政建设的提案有20件，如要求政府整顿市容，修建道路、桥梁、下水道，改造菜市场、垃圾场等；关于社会救济的有16件，主要建议政府健全救济机构，收容流浪难童丐童，救济失业工人等；关于医疗卫生的有13件，主要要求政府加强卫生防疫，整饬医院、药房，救济贫病，加强医药人员管理，改善饮水卫生等；关于教育的有12件，要求政府确定教育经费，增设学校，收容失学儿童，减免小学杂费，修建校舍，提高教师待遇，提高师资水平，推行社会教育，扫除文盲等。就其内容而言，涉及社会救济、工农商业扶助、城市建设、医疗卫生、治安、财政税收、教育、吏治、地方自治等方面。除提交的议案外，参议员还在大会上提出了49件临时动议案，主要是涉及大会程序方面的内容。

讨论议决市民及各法团提出的建议与请愿事项，是参议会反映民意、行使接受请愿权的重要途径。在第二次大会期间，市参议会共收到区民代表会、市商会、同业公会、市民个人、候补议员提交的建议请愿案32件，涉及到地方自治、税收、经济救济、治安、私人纠纷、市政建设等内容。其中，同业公会11件，市民个人9件，区民代表7件，候补议员3件，市商会2件，其他1件。对于市民与法团的呈诉事项，参议会能认真讨论，形成决议。如在请愿事项中，有市民控告市工务局非法扣留车辆。参议会认为：“人民财产，非依法不得查封没收，为训政时期约法所明定。本市工务局对市民所有财物往往未依法定程序，擅自没收占用，藉故扣留车辆四五十辆之多，并公然占为己用，损害人民权益，莫此为甚。”并通过决议，要求“市政府对工务局非法扣留违章车辆，迅予查明办理”。

杭州市参议会第一届第一、二次大会会刊

审议市长交议的事项，是参议会行使质询权的重要途径。在第二次大会期间，市长先后交议11件事项，其中涉及政府工作报告、单行法规、地方自治、国民义务劳动工作计划、筹建市警察局房屋计划等内容。“参议员对于各项议案，均能认真讨论，不轻易放过，如遇不明瞭而迟疑不决的议案，即请市长或市政府各局科长解释。”市长周象贤、市财政局局长秦履泰、民政科科长黄丽生、工务局局长沈景初、地政科科长徐钟渭、警察局局长沈溥、粮政科科长陈孝感、社会科科长俞誉宏、教育局局长钟伯庸、卫生局代局长赵省谋、直接税局杭州分局局长刘景苏等人先后在参议会作施政报告，并接受参议员的询问。“例如关于旅客协助建设费，内容不明，一经市长加以说明后，深觉本案有利于财政收入，便一致维护，予以成立；否则如恢复跳舞场，公娼等之建设，本市社会尚认为不正当举措，所以即予严正否决。”在市长交议的11件事项中，除1项自动撤回、1项被归并外，仅5项被通过。早在开幕式上，副议长许涛就表示：“凡事必诉之我们的理智，不容一丝一毫私见参入其间。本会同人今后对市政的批评，亦必本此主旨，不怀恶意，但求能于市政兴革及市民福利有所贡献。”事实上，从议案内容及表决情况来看，市参议会基本上能够以地方兴革为重，反映民意，给地方政府陈述建议，一定程度上行使了法律所赋予的职权。