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宋代发达的福利制度与灵活的赈济政策
来源:《宋风流韵》  作者:  日期:2024-03-20


1601年,英国颁布《伊丽莎白济贫法》,规定凡年老及丧失劳动力的人,接受救济;贫穷儿童在指定的人家寄养,长到一定年龄时送去做学徒;流浪者被关进监狱或送入教养院。《伊丽莎白济贫法》作为英国第一个重要济贫法,为这一法律制度的发展确定了基本原则,因此也被称为世界上最早的社会保障法。

一般认为,《伊丽莎白济贫法》开启了社会保障法的“新潮”。事实上,比《伊丽莎白济贫法》 更完备、更富人道主义精神的国家福利救济制度,早出现于12世纪初的中国宋代。

“从摇篮到坟墓”的福利保障

《宋史•食货志》对宋代福利制度有过详细的记载。“崇宁初……置居养院、安济坊。给常平米,厚至数倍。……三年,又置漏泽园。……置籍,瘗(埋葬)人并深三尺,毋令暴露,监司巡历检察。安济坊亦募僧主之,三年医愈千人,赐紫衣、祠部牒各一道。……诸城、寨、镇、市户及千以上有知监者,依各县增置居养院、安济坊、漏泽园。道路遇寒僵仆之人及无衣丐者,许送近便居养院,给钱米救济。孤贫小儿可教者,令入小学听读……”

可知,北宋崇宁年间(1102-1106)已明确形成福利救济机构系统,包括福利收养系统(居养院)、福利医疗系统(安济坊)、福利性公基(漏泽园)。追根溯源,这三大系统在宋初已形成,不过到了宋徽宗崇宁年间才推广至全国,规定各州具及规模略大的城、寨、市、镇,必须设立居养院、安济坊和漏济园。随著制度的完善,随后又此现了福田院、广惠仓、慈幼院、婴儿局、孤老院、施药局等相关机构。此外,宋代还出现了季节性的供养所和救助站。

宋代福利系统,实际上已覆盖了“鳏寡孤独贫乏不能自存”的贫困群体的“生老病死”诸层面,大体实现了“从摇篮到坟墓”的救济。

“生”与“摇篮”方面的福利,体现在福田院、居养院、慈幼局和婴儿局等机构的设置上。北宋时期,对于孤儿、弃婴的福利救济,还未形成专门机构,而是纳入综合性福利机构,如居养院 (收养无法自活之民,遇有被遗弃婴儿、孤儿,也送入附近居养院养育)、福田院 (负责收养京师汴梁的“老幼废疾”)和广惠仓(负责赈济各州县的“老幼贫乏不能自存者”)等机构之中。到了南宋,专门的儿童收养机构则遍布天下,有“慈幼局”“婴儿局”“慈幼庄”“及幼局”“散收养遗弃小儿钱米所”等,名称多样,但功能都差不多,都为贫困家庭子女提供福利救济。

在“老”层面的保障上,宋代除了如居养院、福田院、广惠仓等综合性福利机构提供养老福利之外,还专门设有孤老院,这就相当于现在的福利养老院,是收养孤寡、穷苦老人的官方组织。

在“病”层面的福利上,宋代主要设有安济坊、施药局等医疗福利机构,为穷困群体免费治病。北宋时,朝廷“置安济坊,养民之贫病者,仍令诸都县并置”(《宋史•徽宗本纪》),南宋时,“民有疾病,州府置施药局于戒子桥西,委官监督,依方修制丸散㕮咀。来者诊视,详其病源,给药医治。朝家(朝廷)拨钱一十万贯下局”(《梦粱录》卷一八)。

在“死”层面的保障上,宋代的漏泽园即类似于现在的福利性公墓。由朝廷购地作福利性公墓,在宋真宗朝即已有之。当时官府“于京畿近郊佛寺买地,以瘗死之无主者”;从宋徽宗崇宁时开始,这种福利性公墓被定义为漏泽园,推广至全国;到了南宋时期,漏泽园仍是“岁以为常”,各地普编设立了这种福利性公墓。

放眼世界历史,宋代建立的福利制度早于《伊丽莎白济贫法》约五百年。而放眼中国历史,宋代福利制度远超之前的汉唐,而且后来的元明清三朝也始终未能追上宋代的福利水平。

从范仲淹“荒政三策”看赈济

宋代不仅形成了发达的福利制度,而且在赈济政策的制定与实施上也颇为灵活,往往能够因地制宜、对症下药,效果显著。范仲淹在杭州实施的“荒政三策”便可说是灵活赈济的一大典范。

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北宋皇祐元年(1049),范仲淹从邓州调任杭州知州,开始了为期近两年的杭州最高地方长官生涯。

范仲淹到任杭州不久,皇祐二年(1050),两浙路发生大饥荒,道有饿殍,饥民流散。北宋朝廷不得不下诏令:“两浙流民,男女不能自存者,听人收养,后不得复取。”(《宋史全文·宋仁宗五》)足见灾荒严重之程度。

在古代,如果遇上这种情况,常规对策是直接放粮救济。但范仲淹这位初来乍到的知州却一反常态,脑洞大开,创造性地实施了不为常人所理解的“荒政三策”,变被动救荒为主动兴利。沈括《梦溪笔谈•官政一》对此进行了比较详细的描述。

一是大兴公私土木。“饥岁工价至贱,可以大兴土木之役。”以工代赈,修寺院、建官舍、盖库房……公私并举,既进行了杭城的公私营造建设,又解决了大量饥民失业流离之苦。

二是纵民西湖竞渡。范仲淹深知当地人好佛事,喜竞渡,所以就屡屡举办竞渡表演,甚至每日出席于西湖,大兴旅游业。每次比赛,杭州便是万人空巷,这也就制造了商机,令街头小贩生意兴隆。“发有余之财,以惠贫者。贸易、饮食、工技、服力之人,仰食于公私者,日无虑数万人。”

三是增高谷价。“二浙阻饥,谷价方涌,斗钱百二十。公遂增至斗百八十”(吴曾《能改斋漫录》卷二),范仲淹反其道行之,竟将米价增至斗钱百八十,还张榜到沿江及各大交通要道。四方商贾听说后,晨夜争进,米很快供过于求,因此又减价到了原来的每斗百二十钱。这既解决了外地进米的运输问题,又调抑了原本日夜高涨的粮价,还保证了杭城的粮食供应,可谓“一石三鸟”。

范仲淹的“荒政三策”条条奏效,其效果被称为“既已恤饥,因之以成就民利”,“荒政之施,莫此为大”,“是岁,两浙唯杭州晏然,民不流徒,皆文正之惠也”。

可当范仲淹冒着被弹劾之险,施行“荒政三策”时,众人对范仲淹的做法都很不解,有位监司甚至指责他“不恤荒政,嬉游不节”,“公私兴造,伤耗民力”。所幸,事实证明了这一举措的卓著功效。后来,“荒政三策”不仅被朝廷所认可,而且还被视作赈实范例,“发司农之粟,募民兴利,近岁遂著为令”。

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范仲淹在杭州施行的荒政三策,可谓惊世骇俗,难怪乎后人又称之为“荒政三奇策”“荒政三绝”。

奇绝的“荒政三策”适用于大灾大难,而在小灾小难之中,宋代有责任心的父母官,同样会采用灵活的方式来赈济救灾。例如比范仲淹年长二十多岁的一代名臣胡则,便在杭州留下过巧治龙井虫灾的典故。

明则(963-1039)。宇子正,婺州永康(今浙江金华人。宋端拱二年(989)考取进士,为婺州有史以来第一个取得进士功名的文人。他历任太宗、真宗、仁宗三朝,为官四十多年,先后知浔州、睦州、温州、福州、杭州、陈州等,任尚书户部员外郎、礼部郎中、工部侍郎、兵部侍郎等职,为官一任,造福一方,后被尊称为“胡公大帝”。

胡则曾两次担任杭州知州,在任期间,他力行仁政,宽刑薄赋,爱民如子。杭州龙井向来以茶闻名。有一年,龙井四周的茶山虫灾泛滥,采茶量大减,胡则体恤茶农疾苦,四处寻求治虫方法。最后不知从哪儿获得的方法,胡则亲自到龙井教茶农用石灰撒在茶树根上,以此消除了虫灾,一时传为佳活。

胡则、范仲淹两位杭州知州在杭州留下的赈济救灾故事,或大或小,或稀奇或平常,都生动展现了宋代赈济政策的灵活与亲民。有宋一朝,无论是发达的福利制度,还是灵活的赈济政策,时至今日,仍对今人具有启迪作用。


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