本文作者为北京大学历史系赵冬梅教授，全文刊于包伟民教授主编之《唐宋历史评论》第三辑，感谢赵老师授权发布！引用时请注明出处！

二 从三家共管到双轨并立：变化中的地方维安体系与“巡检使臣”

低级内职供奉官、殿直等，[26] “奉朝请，侍廷中，谓之使臣”，[27]地位亲而不尊，常受命出使，是五代帝王伸张皇权的工具之一。“使臣”受皇帝的差遣统兵出外担任巡检，称为“巡检使臣”。后周时，巡检使臣已遍布全境，成为地方军政体系之外的重要存在。显德元年（954）三月辛巳，世宗颁布《即位赦文》，关于内地治安，则称“诸处有草寇团集，仰所在州府及巡检使臣晓谕恩赦，招唤各令归农”；关于边境安全，则称“应沿边州府接近西川、淮南、契丹、河东界处，仰所在州府及巡检使臣钤辖兵士及边上人户，不得侵扰外界，及虏掠人畜，务要静守疆场，勿令骚动”。[28]可见，“巡检使臣”与“所在州府”是后周政府赖以维护地方治安、加强边境安全的两种重要力量。

在五代的地方治安管理领域，除“巡检使臣”与“所在州府”之外，还有一种力量是实际存在、而被周世宗《即位赦文》模糊处理了的，这就是藩镇。按唐制，维护地方治安是地方政府的责任。唐的州、县两级都设有专司捕盗的官职，州有司法参军，掌“督捕盗贼”，[29]县有县尉，“主盗贼，案察奸宄”。[30]至五代，藩镇抛开地方行政系统，另起炉灶，用自己的亲信家臣把持地方。司法参军职司久旷，“诸州皆有马步狱，以牙校充马步都虞候，掌刑法，谓之马步院”。[31]县尉之职“久废，而盗贼斗兢则属镇将”，[32]镇将“皆 〔节度使〕自补亲随，与县令抗礼，公事专达于州”。[33]后周广顺三年（953）七月丁酉，有敕书云：“赋税婚田，比来州县之职；盗贼烟火，元系巡镇之司。各有区分，不相踰越。或侵职分，是紊规绳……京兆、凤翔府，同、华、邠、延、鄜、耀等州所管州县军镇，顷因唐末藩镇殊风，久历岁时，未能厘革，政途不一，何以教民？其婚田争讼、赋税丁徭，合是令佐之职。其擒奸捕盗、庇护部民，合是军镇警察之职。今后各守职分，専切提撕。如所职疏遗，各行按责。其州府不得差监征军将下县。”[34]毋庸置疑，这则敕书的核心意图是强调藩镇不得干预县政，但同时也无奈地承认了藩镇所委镇将管理“盗贼烟火”、“擒奸捕盗、庇护部民”的权力，从而在实际上否定了上述地区县级政府按传统所拥有的地方治安管理权。

局部的让步并不意味着后周中央甘心将地方治安的管理权拱手交给藩镇，派驻巡检使臣就是一个明证。只是，巡检使臣的功效似乎并不尽如人意。显德元年，有两位巡检使臣遭遇极刑。九月“辛丑，斩宋州巡检、供奉官副都知竹奉璘于宁陵县”，“以其先奉命在彼巡检，有群盗掠其客船而不能登时擒杀故也”。[35]十月己未，“杖死供奉官郝光庭于府门，以其在叶县巡检日，挟私断杀平人故也”。[36]可能正是因为这两起事件，世宗有感而发，于十月戊辰，谓“侍臣”曰“诸道盗贼颇多，讨捕终不能绝，盖由累朝分命使臣巡检，致藩侯、守令皆不致力”，并感叹“宜悉召还，专委节镇、州县，责其肃清。”[37]话虽如此，后周中央却并未采取召还、取消巡检的举措。原因其实很简单：在负有讨捕“盗贼”责任的巡检、藩侯、守令三个系统当中，只有巡检是中央派出机构。中央对于巡检，既赖其捕盗维安，又靠其加强对地方的控制。因此，对于巡检，周世宗批评归批评、感叹归感叹，“召还”却是断断不肯付诸实施的。

地方治安由州县、节镇、巡检“三家共管”的实质，是具有割据倾向的藩镇、与从中央派出的巡检介入了原属地方行政系统的治安管理领域。这种状况，到宋初始有改观。宋朝建立后，将藩镇所侵夺的权力归还地方政府，取消了镇将逐捕乡村“盗贼”的权力；复置县尉，为捕盗之官，强调县令、县尉对乡村治安的责任；同时，保留巡检，作为州县之外的捕盗专官。建隆三年（962）十二月癸巳，颁布《置县尉诏》，规定“每县置尉一员”，“自万户至千户各置弓手有差 ”， “凡盗贼斗讼先委镇将者，诏县令及尉复领其事”，[38]诏云：“盗贼斗讼，其狱实繁，逮捕多在于乡闾，听决合行于令佐。顷因兵革，遂委镇员。渐属理平，合还旧制。宜令诸道州府，今后应乡闾盗贼斗讼公事，仍旧却属县司，委令、尉勾当……如有盗贼，仰县尉躬亲部领收捉送本县；若是群贼，仰画时申本属州府及捉贼使臣，委节度、防御、团练使、刺史画时选差清干人员，将领厅头、小底、兵士管押及使臣根寻捕逐……其镇将、都虞候，只许依旧勾当镇郭下烟火盗贼争兢公事。”[39]庚子日，又颁布《捕贼条》，进一步明确县令、尉的捕盗责任与奖惩办法，同时规定：“如令、尉力可捕捉而公然逗留，致有透漏者，勘罪闻奏。力所不任，画时报邻近巡检使臣及州府同共捕捉。合报不报，亦仰勘罪。若巡检使臣及州府闻报，不与借力，许令、尉直申奏，长吏、使臣并当重责。”[40]

建隆三年的《置县尉诏》与《捕贼条》划定了北宋地方安保体系的基本架构——州县与巡检共管。乡村治安，以县级政府为主要直接责任单位，“应乡闾盗贼”，包括小股的“劫贼、杀人贼”，均由县负责逐捕。县尉是专职的捕盗官，为直接责任人，县令负有次要和领导责任。具有一定规模、危害严重的“群贼”伙盗，县“力所不任”者，则由州府与巡检使臣共同负责。城镇治安，州城由州都监负责，[41]县城仍责县尉，镇郭则由镇将主其事。兼有维安捕盗与加强对地方控制双重功能的巡检，从此成为维护地方治安的重要制度，宋人故谓“今世之法，庇恤民户者，悉赖州县长吏，擒逐寇盗者，悉委巡检、县尉”。[42]

[27]《长编》卷二二五，熙宁四年七月甲辰，第5490页。

[28]《全唐文》卷一二六，上海：上海古籍出版社，1990年，第556－557页。

[29]李隆基撰，李林甫注，广池千九郎校注，内田智雄补订：《大唐六典》卷三〇之二五，西安：三秦出版社，1991年，第526页上。

[30]《通典》卷三三《职官十五》，北京：中华书局，1988年，第921页。

[31]《文献通考》卷六三《职官十七》，北京：中华书局，1986年，第572页。

[32]《文献通考》卷六三《职官十七》，第573页。

[33]《宋会要辑稿·职官》四八之九二，北京：中华书局，1957年，第3501页。

[34]《全唐文》卷一二四《周太祖》，第546页上。《旧五代史》卷一一三《周书·太祖纪四》，第1497－1498页。

[35]《旧五代史》卷一一四《周书·世宗纪一》，第1520页；《宋本册府元龟》卷一五四，北京：中华书局，1989年，第299页下。

[36]《旧五代史》卷一一四《周书·世宗纪一》，第1522页；《宋本册府元龟》卷一五四，第299页下。

[37]《资治通鉴》卷二九二，第9519页。

[38]《长编》卷三，建隆三年十二月癸巳，第76页。

[39]《宋大诏令集》卷一六〇，北京：中华书局，1962年，第604页。

[40]《宋会要辑稿·兵》一一之二。

[41]州都监兼在城巡检，掌“训治兵械、巡察贼盗”，“专督州中奸争火盗”，管辖范围限于州城以内。《宋会要辑稿·职官》四七之一一至一二。穆修：《静胜亭记》，《全宋文》，成都：巴蜀书社，1990年，第8册，第432页。《长编》卷一四一，第3388页；《长编》卷一一四，第2668页。

[42]蔡襄：《端明集》卷二一《论失贼官僚乞行罚》，台北：世界书局，1986年，影印摛文堂四库全书荟要，第373册，第620页。

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