仇保兴，浙江乐清人。曾任杭州市委副书记、市长，住房和城乡建设部副部长、党组成员，第十二届全国政协委员、人口资源环境委员会副主任。现任国务院参事、国际水协（IWA）中国委员会主席、中国城市科学研究会理事长，兼任同济大学、人民大学、浙江大学、天津大学和中国社会科学院博士生导师，经济学、城市规划学博士。　　

　　我是1999 年 3 月到杭州，2001年11月离开杭州的。这些年，中国变化很大，杭州也变化很大。有许多事情，既觉得非常遥远，又好像就发生在昨天一样。

01

　　当时，在世纪交替之际，杭州外部的竞争压力很大。杭州和宁波同为副省级城市，有时候宁波发展得快些，有时候杭州发展得快些。当时上海发展非常快，徐匡迪 ( 原上海市市长 ) 跟我讲，要是高铁一通，有可能杭州的那些企业家全跑到上海去了，杭州就没戏了。

　　当时省委书记张德江同志有个评价：“西湖是美的，如果拿个芭蕉扇把西湖一盖，其他地方就不咋地了。”他的意思是说，如果没有西湖，杭州只能算是个三流的城市，就没有优势了，怎么和上海、宁波友谊竞赛？杭州要发展，必须坚持“人力资本密集型发展战略”。当时围绕此战略，我们提出了四个措施：即游在杭州、住在杭州、学在杭州、创业在杭州。通过人居环境的整治优化，才能提升城市品位。

　　另外，在空间结构方面，杭州始终定位不清楚，长期以来只是围绕着西湖转来转去，城市多种功能过分在湖滨区域叠加，造成该区域交通拥堵，人口过于稠密。

　　图为钱江新城夜景。李忠 摄

　　杭州朝什么方向发展？我有个非常强烈的愿望，就是要从传统的以西湖为核心的西湖时代走向以钱塘江为轴心的钱塘江时代。

　　这步棋如果不走下去，空间合理布局就不能迎刃而解。后来的很多工作，实际上都是为促使城市中心从西湖时代走向钱塘江时代而展开的。

　　只有迈进钱塘江时代，杭州在空间上才能合理拓展。围绕这一战略，我们采取了很多举措。

　　第一步，在城市总体规划方向上进行调整，就是要把钱塘江作为今后杭州长期发展的一个永久性主轴，思想要高度统一。为了让人们承认钱塘江是城市的发展主轴，看到城市的未来，我们聘请了哈佛大学设计学院，由他们筹资 50多万美金，编制了钱塘江两岸的景观规划。这是一个很不错的规划，尽管现在没有完全按照此规划实施，但是规划的前景唤醒了人们的认知，统一了思想：未来杭州市区就应是以钱塘江为中心的新发展格局。

　　第二步，钱塘江边的开发建设是低档次的填空还是高品位的开发？当时钱塘江两岸是城市的边缘，一些先期建设的小区的环境质量非常差，几乎跟棚户区相似。我们把这个地方重新定位设计成杭州的钱江新城，城市未来的CBD。从这个角度出发，钱塘江两岸全部控制开发，坚决实施“拆违复绿工程”，高标准开展钱江新城规划设计。

　　第三步，拆除发展障碍。在新城市中心设计的过程中我们发现一个很大的问题，就是原来这里有一个热电厂正在开工建设。这个热电厂的规模很大，每年会产生严重的煤灰污染。该热电厂是由当时很知名的香港大企业家投资的。这么大规模的热电厂，国务院都已经批准开工了，2500 多根桩已经打下去了，设备也早已订好了，等于说木已成舟了。如果这个厂建成投产的话，那整个钱江新城建设，或者说杭州城市走向钱塘江时代就成了句空话，因为该拦路虎正好处在钱江新城中心地带。当时市政府常务会议专门就这个问题讨论了一次，意见也不统一。

　　我认为必须要把它拿掉，不管花多大的代价，因为从长远考虑都是合算的。但想不到的是，市政府好不容易作出这个决定，省政府又作了一个决定，这个热电厂还要继续上。

　　这是件两难的事情，一般人肯定就放弃了。当时我认为这件事情非争取不可，因为这是关系到杭州城市未来发展生死攸关的问题。

　　如果在未来的城市中心，也就是在钱塘江北岸的核心地段建一座热电厂，那么怎么让城市从西湖时代走向钱塘江时代？

　　而且这座热电厂正处在西湖时代走向钱塘江时代的战略通道上，未来城市发展的中心点上。如果每年有一百万吨煤运进来，几万吨的煤灰产生，周边五六平方公里就会成为煤灰区，这还能建什么城市 CBD 啊？在这种情况下，我到北京找当时的国家计委主任曾培炎和副主任张国宝。他们作为浙江同乡也了解杭州。他们听了我的汇报以后觉得有道理，既然杭州要走向钱塘江时代，此事非解决不可。曾培炎说：“我支持你们。”

　　我回来以后，就主动对这件事情作了调整，因为国家计委已经表了态，这个项目可以下。我想至今为止，这件事情是我在杭州所有重大决策中做得最好，对长期发展最有利的一件事。

　　当时我们采取了几个措施。

　　第一，工程全部停下来，断电断水。

　　第二，组织人马，分成四个小组解决问题。设备在哪里订货，就到哪个厂家去跟他们谈赔偿。

　　第三，通过赔偿，收回土地。当时实际赔偿了四亿元，但是土地收回改变用途以后，还增值了 15 亿元。这是个很重要的决策，为未来的发展奠定了基础。

　　第四步，杭州大剧院坐落在什么地方？这很重要。我记得当时个别省领导的意见是大剧院要摆在西湖边上，认为这样利用率高，而且给城市中心增加了人文景观。但我认为大剧院的风格和西湖是格格不入的，因为这个大剧院是一个法国建筑师设计的，是一个玻璃壳透明结构，哪怕位置跟西湖有点距离，也是不恰当的。西湖充满东方的古典美，在旁边突然摆上一个超现代的玻璃壳，景观无法协调。再加上西湖景观每一处都是历经千年精雕细琢的，突然挤进去这样一个闪亮的庞然大物，这是对江南传统园林文化的冲击，效果将很糟。所以我下定决心把大剧院建到钱江新城去。

　　第五步，钱江新城以什么样的面貌面市？当时我写了一篇文章就是讲钱江新城要有特色，但是有点遗憾的是钱江新城没有完全按照原来的思路去建设。尽管现在外观也是不错的，但是和一般城市的 CBD 有点类似，缺乏自身的文化特色。

　　图为钱江新城。江干宣传部供图

　　按照哈佛大学设计学院设计的方案，钱塘江两岸楼宇高低错落、功能互补交融，而现在两岸的单一功能高楼太多，对水面空间压得太近。

　　这主要由于钱塘江两岸的建设有些操之过急。城市规划建设应是在紧要的地方留白，大量地留白，在规划中留有弹性空间，给未来发展留有余地，这是城市规划学科与生俱来的科学理念和原则。

　　有一个加拿大的城市为了迎接奥运会，城市核心用地空留在那里 60 多年不建，等机会来了才建。

　　功成不必在我，可能五十年一百年后有人填空，这个填空构成的景观才可能是最好最美的。急急忙忙填空，造就了钱塘江两岸早期就涌现出大量的空置办公楼，也使得景观的多样性与协调性没有很好地体现出来。

　　第六步，撤市建区。围绕以钱塘江为轴心建设新城的战略还是成功的，萧山、余杭撤市建区形成合力，特别是萧山撤市设区使两岸能共同围绕钱江新城开展城市建设。否则，两岸仍会把钱塘江作为各自的城市边缘。当时这在概念上是翻天覆地的变化。

图为杭州西湖雪景。王远 摄

　　当然江边的一些基础设施也及时作了调整。比如钱江四桥，初设计方案出来的时候就是一座一般箱梁式的公路桥。我当时就把它否定了，要求重新进行设计，要把它建成一座与未来城市中心相匹配的景观桥。这个工程因此推迟了一年半。结果一座景观非常单调枯燥的桥变成了一座外形优美的桥梁，与茅以升设计的钱江大桥遥相呼应。

02

　　除了上述的调整之外，杭州城市发展空间战略上的调整与实施过程中最重大的决策无疑是“大拆违”。

　　我是 1999 年 3 月份调到杭州的，2 月份市人代会已经开过了，所以我当时还是代市长，我这个代市长要代近一年时间。当时，众所周知的是，杭州市区违法建筑肆无忌惮，遍地开花。我曾在杭州学习、工作过六年时间，我对这里很熟悉。我发现杭州许多单位、个人都可以盖违法建筑，几乎所有的公共建筑建成之后，临时工棚全部改成了店面。那么多公园绿化被占了，人行道被挤占了，管道被压了，城市还能不乱糟糟的啊！

　　我当时下决心要把这些违法建筑都拆掉，但很多人劝我等代市长的“代” 字去掉以后再拆。我认为，当时违法建筑增加很快，正是高潮期，每年增长约200 万平方米，推迟一年等“代”字去掉再拆，就要多拆 200 万平方米，各方面的矛盾和损失会更大。我记得当时很多朋友，包括和我关系很好的一些厅局长，纷纷打电话给我说：“你这样做，‘代’字还要不要取消啊？”我说：“不取消就算了，代下去就算了嘛。”我在当年 4 月份就部署了这件事，下决心进行大拆违。

　　我认为，如违法建筑不拆，会损害社会公平正义。

　　当时我们拆的第一座违法建筑，就是某政法机关盖的三星级饭店绿晶饭店。当时我们去拆的时候，他们连家具都没搬，而市政府公告已经贴出半个月了，告诉他们要拆除，这是违法建筑。当我们把吊车启动，开始扒屋顶了，里边的负责人才跑出来，说：“你们真拆啊？”他说：“三年前省委书记办公会议决定叫我们自己拆，我们就顶着不拆，你们杭州市倒来拆。”意思是说省委书记办公会议定下来的他们都可以不执行，你们小小的杭州市竟敢来拆。其实市政府这个决定半个月以前就告诉他们了。我们真的开始动手了，他们才开始搬家，一边上面扒，一边下面在搬家。

　　这是很典型的案例。法治的公平社会不能让强势者或违法者侵占公共空间，因为公共空间是最广大群众的利益所在，如谁都可以占有，那作为公共空间提供者的政府如何代表最广大民众的利益？决不能让这些挑战法律的违法者占便宜，这是社会公平的应有之义。

　　当然，拆违的方法也比较巧妙。以前拆违法建筑都是领导下决心，然后执法队伍偷偷地去把它拆掉。我认为政府办事须公告在先，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》公告明示：违法建筑坐落在哪里，面积多大，并通知违建者自己拆，如果自己不拆，到一定期限后我们帮助他们拆除。如果拆错了，政府赔偿。违法建筑公布以后，拆除完全是公开执行的。第一批违法建筑在电视台、报纸公布了以后，15 天内自己不拆除的，政府来拆。同时，还设立了一个专门的举报电话，听取群众举报他们住宅周边的违法建筑。违法建筑被拆的人有种心理，既然我建的违法建筑被拆了，就积极地举报周边他人的违法建筑。这样拆违的同盟军就越来越壮大了，越来越多的群众被发动起来参与拆违。违法建筑经群众举报、政府核实，核实以后登报进行 15 天公示，公示期间没有人提出异议、拿不出合法建筑证据的，就得拆。就这样，一浪接着一浪，一波接着一波，拆除违法建筑活动就推开了，到后来就成了一个群众的自发运动，挡不住，停不了。

　　当然，这其中也有许多利益的冲突。这是难免的。对改变大家都会拍手叫好，但改到自己头上就不好了。最典型的是，我毕业后曾留在杭州大学物理系光学实验室当助教三年，有一大帮同事和同学。开始拆违法建筑的时候，他们都写信为我叫好：杭州必须要有铁腕拆违，必须要这样治理，否则的话，我们这个城市就乱了，衰了。后来浙大校园也开始拆违了。浙大对大拆违的贡献是巨大的，因为浙大合并后有四个校区。当时华家池校区的周边一圈全是临时建筑改成的商店，每年的租金收入就有四千多万元，但按照《中华人民共和国城乡规划法》，这些都是违法建筑。浙大统统把它们拆了，并全部建成了绿化带，透绿后景观很美。虽然浙大当时的经济损失很大，但整个校园的形象完全改变了。之后，浙大自己组织了一个拆违队，专拆校园里面的违法建筑。原来许多教授、讲师在校园内随意搭建棚屋养鸡、养鸭，甚至养猪的都有。校园拆违，首先就是把鸭棚、鸡棚给拆了。他们就写信给我，说想起了日本鬼子的“三光” 政策，他们养的鸡鸭都没啦，都被“鬼子”抓走了。有抱怨的、有骂娘的，反正完全是同一拨人，开始时叫好，后来喊糟。由此可见，只要触犯到自己的利益，人人都不痛快。

图为西湖断桥。王刚 摄

　　当时，围绕西湖的整治，起初省军区少数同志一度有点抵触。拆违首先要确保西湖边上没有违法建筑，但当时许多部队机构都在西湖边上搭了养猪棚。因为那些机构对外经营，剩菜、剩饭比较多，战士们就养几头猪把剩菜、剩饭消化了，然后改善战士的伙食。但他们把猪粪排到西湖里面，污染非常大。当时我们把这些猪棚全拆了，猪让他们自己处理。他们不处理，后来我们就把猪拉走了，然后过年过节的时候把杀好的猪肉再给战士们送去。但是在将猪肉送去之前的这段时间，他们意见很大。众所周知，《中华人民共和国城市规划法》也是基本法，跟《中华人民共和国军事设施保护法》是同等级的。而且国务院在批准杭州规划时明文规定，所有在杭单位都要服从杭州市的城市总体规划。我们当时就宣传这条，部队违法建筑当时确实也拆了不少。

　　任何改革总体上是一片叫好，但是到了具体的单位和个人，产生一些利益冲突，也是不可避免的。因为个体利益、局部利益、全体人民的利益跟长远利益、整体利益之间还是有不同之处的，这是常识。但是看问题、做事情都要把眼光放得长远一点，十年、二十年、一百年以后，民众怎么看这个问题。要是老是想着那几张选票，想着一时的叫好，老是考虑自己的位子，是做不好事情的。

　　实际上，整个拆违工作也是利用了绝大多数群众的力量，依靠了这种新的机制，干部还是原来那批干部，就把违法建筑拆了。有人开玩笑地说，这些违法建筑实际上就是这些干部默许支持下建起来的，现在又是他们去拆的，这是很奇妙的事情。我说，这关键是人民群众被真正发动起来了，干部的思想想通了，很多事情就迎刃而解了。违法建筑最多的是江干区，当时市政府决定江干区的违法建筑如果不拆，不能完成指标的话，上自区委书记，下至一般的干部，出国考察一律停批。当时出国还是很热门的一件事情，一说出国停批，大家都不好受了。一年、两年，一直到我离开杭州的时候，他们区长都没有出国过，领导干部也觉得很没面子，所以拆违的底气就更足了。办难事，就需要把一切手段都利用起来，这一点也非常重要。

　　当时杭州的违法建筑有一个特点，就是多集中在马路两边。因为这些违法建筑都是临时工棚，工棚不是门朝内嘛，工程一结束，把工棚外围一改就变成了店面，人行道、自行车道、绿化带都被占了。临街的违法建筑都有一个光鲜的外表，霓虹灯一亮，很漂亮。但把这些违法建筑一拆，后面破破烂烂的东西就都暴露出来了，如果不及时弥补的话，杭州将到处都是破烂街道。紧接着拆违的就是街道整治，街道整治的主要方法就是“穿鞋戴帽”和增绿。我们下了大功夫。每一条街道都请专家做特色设计，多方案比较，力求每一条街道都有自己的特色和风格。譬如主要建筑怎么进行美化，一般建筑怎么美化，园林绿化和街道小品怎么设计等等，这样一来，美丽的街道就呈现出来了。违法建筑拆除加上整治修饰，能为公众提供协调整洁、环境优美的公共空间。

　　拆违的实践还给出了这样的启示：中国城市和西方发达国家城市存在着文化的差别。西方城市早在两千多年前的古希腊时代，城市的执政官就非常注重公共环境建设，我国城市有优雅的园林文化，但就是没有很好的公共空间。古代中国有皇家公园、私家花园，就是没有开放的公共公园。我国城市缺乏公共空间景观要素，这是城市文明不发达的一个重要原因。我认为，城市所有建筑的外立面应该是属于公众的，必须进行立面整治，这是向落后的传统文化观念挑战。

　　我记得当时有一个老太太在电视上辩论要不要拆除外凸防盗铁笼子时说，“我们装那么多保险窗就是一种中国特色嘛”，参加节目的人还拼命鼓掌。此事我印象很深刻。杭州许多住宅公共立面还是有违规防盗铁笼子。人民群众的文化意识是需要引导的，在这点上我认为还有很多工作要做。城市公共空间必须依法治理，这是现代城市应有之义。

　　在这个问题上，香港前几年发生了一件事情，媒体揭露香港特首私人公寓的阳台被用玻璃给包起来了。建筑阳台属公共空间，封闭以后就变成私人的空间了。香港规划署署长就发表了一个声明：当局已经通知特首必须在十五天之内拆掉违法建筑，如果期限到了还没有拆，规划署就要进行强制拆除。就是特首也必须执行这个法令。

03

　　如何利用市长公开电话来改善城市管理的？

　　我到杭州任市长之前就有市长公开电话了，但那个时候的市长公开电话基本是个空架子，八位数号码谁也记不住，且只有一条线路，几乎谁都打不进去，用不了。

　　大体上，我们的城市管理有两种思路：一种思路认为“七八个大盖帽管不住一个破草帽”，希望把七八个大盖帽的职能全都集中到一个单位，然后让它用最大的权力、最高效率把城市管起来。这种思路其实隐含着一个巨大的障碍，就是现代化城市公共服务职能部门的专业分工越来越细，越来越复杂，怎样才能把这么多的“大盖帽”合并到一个大机构里面去？

　　北京市一个综合执法局的队员跟我讲，他要背一百五十部法律。就连法律名称都背不过来，怎么去执法啊！根本就不懂啊！这个矛盾我认为至今为止没有被破解。

　　而“12345”市长公开电话和数字化城市管理功能不同，首先，它是一种效能检查和监督的机制，也就是说不管有多少的城市部门为老百姓服务，都能通过“12345”公开电话把它们全覆盖在里面，让老百姓监督它们的运行效率与质量。通过市长公开电话“12345”，可以评价出哪个单位服务最好，哪个单位投诉少，哪个单位反应快，而且一目了然。这是“12345”市长公开电话最主要的功能，也是对政府效率进行控制的一个必要系统。它能促进政府职能部门用最高的效率服务群众，让人民群众来评价政府的效率。不管城市政府有多少个单位，只要是为人民群众服务的，都要经过人民的评价，因为人民群众是从他们的切身利益方面来评价这些部门的。其次，它能促使政府真正成为一个亲民的政府，一个为人民服务的政府。为人民服务不仅仅是一块要高高挂起的匾，而且是要落实到政府服务的每一个具体的细节上。

　　我认为，现在倡导的创新社会管理最主要的就是将政府建设成为服务型的政府，成为公众合格的保姆。为人民服务宗旨是没有问题的，但各地政府的具体为民办事行为、效能、诚心诚意的程度是存在差别的。“12345”公开电话就能促进政府为人民服务的效能。

　　这个电话号码最容易被民众记住，原来的电话号码不太好记，有人甚至连自己家里的电话号码也记不住，而“12345，有事找政府”就朗朗上口。要做一个合格的“保姆”，首先要保证“保姆”容易被主人找到，而且这个“保姆” 能够办事，而不只是一个传声筒。许多地方的市长公开电话效率不高的根源就在这里，接电话的人都是一帮临时聘用的小姑娘，只是转转电话，跟 114 没有什么区别。为什么杭州的“12345”市长公开电话在很长一段时间内效率都很高？因为我要求机关所有的后备干部都必须到“12345”去直接为百姓解忧办事，不仅现场能清楚回答百姓的诉求，而且要有权调度相关部门，能够调动

　　“分保姆”直接为老百姓服务，还要对他们的服务效能作出评价。

　　杭州市长公开电话既可以直接为老百姓服务，而且也能监督有关机构为民服务，在这个过程中，十分有效地锻炼了“接线员”的才干。干部的才干主要是在实践锻炼中获得的。

　　“12345”市长公开电话在为民快办事、办好事的过程中树立了服务型政府的形象，开办第一年就为百姓办了 30 万件各类事情，就连省级机关的厅长们也常要打“12345”来办事了。我认为，深入地去分析“12345”市长公开电话的服务机制，创新社会管理就迎刃而解了，就是要从这个高度上去认识“12345”电话的意义。

04

　　在杭州，最难的事情就是我们做任何的决策都会涉及原有的利益所得者。

图为花港观鱼。西湖管委会供图

　　这些利益所得者，不是个人，而是一些强大集团，要处置这些人的利益，难度非常大。我印象最深的是河坊街的改造。河坊街从拆改成保，是我主持市政府工作的第一项重要决定。我在杭大读书的时候也去过河坊街，我认为这是杭州的宝贝。当我决定要把它保下来的时候，当时的副市长陈继松眼泪当场就流出来了。因为他是拆迁指挥部的指挥长，现在要就地改成保护指挥部的指挥长，这个转变多大啊！

　　当时有三拨人反对，一是个别思想保守者有意见。因为原市政府决定要拆河坊街的，当时河坊街上的树已经被砍光了，人也搬光了，土地也分光了，不能说改就改呀。二是已获得河坊街开发权的六家房地产公司。这六家房地产公司都是有背景的，它们已经把地分走了，现在要将它们到手的利润取消，当然有抵触。三是原来的住户。原来的住户虽然没有房屋所有权，但是他们习惯长期住在西湖边，如果将河坊街保下来，他们就要离开河坊街住到别的地方去了。我记得有一次中宣部部长来杭州视察，这批人中的一百多人“啪”地跪在部长面前，我就在旁边，很尴尬。但是两年半以后，河坊街开街了，这些不满就烟消云散。当时在河坊街设计的时候，我们请了同济大学的阮仪三教授，他是这方面的权威。我让阮教授赶快给我重新设计一下，但他说调查研究至少要一年半，我开玩笑地说：“等你一年半规划拿出来的时候，我官帽可能就没了。”后来通过招标，三个月就把规划拿出来了，修复取得巨大成功。

　　回溯这波澜壮阔的改革开放四十年，每一项成就和失误都衡量着当地决策者的素养和才能：是注重长远利益，还是注重眼前利益；是追求整体利益，还是追求局部利益；是着眼于打基础，还是着眼于形象工程；是迎难而上，还是顺水推舟 …… 历史和民心会述说真相。

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