杭州市政协全体会议建议案是根据涉及经济社会发展全局，尤其是事关民生问题的重大集体提案，经市政协全体会议审议通过，转化为以市政协委员会的名义向市委、市政府提出的建议案。全会建议案是人民政协履职的重要形式，也是杭州市政协践行政协协商民主、履职为民的创新举措。全会建议案对凝聚全体委员的智慧和心血、反映各界群众的共同期盼、助推实现人民群众根本利益起到了积极作用。杭州市政协全会建议案设立时间是2013年1月，离现在也不算太久，许多事情我还是历历在目、清晰记得。

酝酿探索设立全会建议案

2007年，我转岗到市政协担任副主席，分管提案工作。说起提案工作，有一句话说得很明白：提案是政协一项全局性的工作，是最直接、最规范、最有效的一种履职方式。2007年至2012年这五年中，杭州市政协积极探索和创新提案工作，积累了一些好做法，探索了一些好形式，形成了一些好的提案工作机制。比如，我们探索总结形成的《提案工作规程》在当时也是全国首创。

但是，随着对政协工作的深入实践，我和提案委的同志感到一种现实困境：一方面，政协提案数量较多、有些却内容空泛，针对性不强，高质量提案相对还是比较少，导致提案办理的实际效果不够理想；另一方面，政协现有的建议案主要是从专题常委会议、主席会议、协商会议、民主议政会议等层面提出的，受诸多因素制约，建议案报党委、政府后，往往领导批示多，却没有具体的单位去办理，实际成效不明显。同时，我也感觉到，那些体现社会各界整体利益，体现全体委员和参加单位共同呼声的意见建议，如何以更好的形式提出来，推动党委、政府更加重视问题的研究解决，现有提案和建议案等形式都难以做到，需要进一步研究和探索。

针对这一困境，我一直在思考如何去破解。提案和建议案都是政协的重要履职方式，相比较而言，提案作为政协履职手段，一般是在政协全会期间提出的，党委、政府对提案办理的自觉性比较高，而且交办、办理、督办、考核等方面都有明确的规章制度，对办理机构、责任人、答复和落实时限都有具体要求，操作性、程序性、有效性强，如果把建议案与提案工作结合起来，使提案的一些做法运用到建议案中，将有力促进建议案的采纳落实。

有鉴于此，我脑中出现设立全会建议案的构想，那就是把建议案与提案有机结合起来，从界别和专委会集体提案中遴选产生全会建议案，这样更集中直接地反映各界群众的意见、愿望和诉求，发挥政协作为协商民主重要渠道的作用，在更大范围、更高层次上使政协建议更好地助推相关问题的解决。

关于全会建议案思考、酝酿和构思，一直贯穿于我在第九届市政协任职期间。2012年4月，第十届杭州市政协成立后，我对设立市政协全会建议案的想法变得更加强烈。而且，早几年我就听说，武汉市政协2000年就已经设立全会建议案，落实得也比较成功。为此，我觉得这项工作完全可以在杭州市政协大胆探索实践一下。

全会建议案的出炉过程

2012年9月，市政协召开了一次提案征集会。在会上，我第一次正式提出设立全会建议案的想法。但这次会上，我提出设立全会建议案的想法还是框架性的，没有具体的实施办法。在这次提案征集会后，我马上又提出，既然要设立全会建议案，就要有个具体实施办法，否则“不成方圆”。这样，市政协提案委开始着手起草设立全会建议案的实施办法。当时，设立全会建议案还没有非常成熟的案例可循，我们也想做一个有杭州特色的全会建议案。

2012年10月17日，我参加了在南京举行的15个副省级城市政协提案工作交流会。会上，武汉市政协分管提案工作的副主席就坐在我对面。他详细介绍了武汉市政协全会建议案的做法，他们的具体做法和我们的思考全部吻合。当天晚上，我就找来提案委办主任朱国同志来聊这个事情，谈到设立全会建议案工作需要哪些准备，特别是程序上的一些细节。我们俩聊得都很激动，一直聊到凌晨1点多。这次深夜畅谈，把设立全会建议案的思路、举措和办法基本上理清楚了。

这次副省级城市政协提案工作交流会议后，我和提案委的同志对提案工作进行了全面的梳理，提案委起草了《关于设立市政协全体会议建议案的暂行办法》，并经主席会议审议通过，对市政协全会建议案件数、方法、程序、办理等做了规定。其间，我也专题向叶明主席作了汇报，讲了关于全会建议案设想。他非常支持我们的想法，鼓励我们大胆创新。

11月初，提案委根据这个《暂行办法》制订实施工作计划，明确推荐申报、收集整理、专家评审、初选、主席会议审议、常委会议审议、全体会议审议等程序节点。在制订办法和计划同时，我们向市各民主党派、人民团体和市政协各界别小组、专委会发出全会建议案征集动员令，号召大家扑下身子、深入基层、贴近群众，认真开展调查研究，充分掌握第一手材料。在当时征集动员过程中，我们还没有明确一定是集体提案，但要求至少提交1件集体提案作为全会建议案的选题。征集通知发出后，党派、界别积极性都很高，纷纷提交申报选题，有的一个界别小组就报送了8件。我们向他们作了一些说明，让他们“优中选优”。

到2013年1月8日，提案委共收到43件选题，这些全部作为全会建议案候选件。这些意见建议涵盖了人民群众广泛关注的热点、难点问题，具有较强的全局性和针对性。对于43件全会建议案候选件，我们按照事先制订的暂行办法进行遴选。

第一步，提案委初步“遴选”。2013年1月9日，提案委召开了主任会议，对43件候选件协商讨论，原计划选出其中15件，但一些提案难以取舍，最后协商选出了18件。1月10日，18件候选件提交提案委全体会议，经过讨论，无记名票决打钩选出其中的12件。我们也向全体提案委委员做了指导性的说明工作，尽可能选择全局性、前瞻性、可行性比较强的候选件。

第二步，市政协党组会议和主席会议研究讨论。这12件候选件先提交到市政协党组会议。党组会议大体倾向选出了6件。1月17日，12件提案交由主席会议讨论。为了便于主席会议选择决定，我们让提案单位在会上作提案说明。在提案说明之后，主席会议投票确定其中6件。这6件分别是《关于把杭州建成中国民营经济总部中心的建议》《关于实施日常出行公交分担率倍增计划的建议》《关于建立钱塘江水源长效保护机制的建议》《关于尽快规划建设杭州（中国）网商城的建议》《关于建设国际绿都的建议》《关于建设杭州全域景区化的建议》。这6件候选建议案全部提交市政协十届五次常委会议讨论协商。

在提交市政协常委会讨论之前，我们又与市委、市政府进行了协商讨论，征求他们的意见。市委、市政府及有关部门负责人建议将“国际绿都”与“全域景区化”合并，变为《关于建设“美丽杭州”的建议》。在经过协商讨论之后，我们也认为合并后内容更加全面。同时，我们把这6件候选建议案报给了时任市委书记黄坤明同志和市长邵占维同志，征求他们的意见。不久，《关于实施日常出行公交分担率倍增计划的建议》《关于尽快规划建设杭州（中国）网商城的建议》《关于建设杭州全域景区化的建议》3件候选建议案得到了批示肯定。

第三步，市政协常委会会议审议。在开市政协常委会之前，我们已经征求市委、市政府主要领导意见，并综合广大委员以及专家意见，由于合并了1件，实际向市政协常委会提交了5件候选件。1月22日，市政协十届五次常委会正式审议这5件全会建议案候选件。参加会议的77名政协常委以无记名投票方式推荐产生了《关于建设“美丽杭州”的建议》《关于实施日常出行公交分担率倍增计划的建议》《关于尽快规划建设杭州（中国）网商城的建议》3件候选建议案。一般而言，经过市政协常委会票决后，基本上全会建议案件数就定下来。当然，最终还需要市政协全体会议表决通过。

第四步，全体会议审定。1月17日—22日，市政协十届二次会议期间，全体委员认真审议了这3件全会建议案。1月22日全会闭幕会上，全体委员采用举手投票的形式一致通讨了这3件建议案。会后，市政协根据委员们提出的意见建议，进一步修改完善，最后以政协杭州市委员会的名义，将全会建议案报送市委、市政府办理

前面讲了，我们是一边做全会建议案征集，一边想把这个制度做得更规范明确，争取上升为市政协“暂行办法”。《暂行办法》正式以市政协名义出台前，我们把《暂行办法》报送给叶明主席审阅。有一天，我正在广州出差，叶明主席直接打电话给时任提案委主任的宋雪娟，询问全会建议案有没有法规政策依据。提案委同志立刻去查询政策依据，最后在《中国人民政治协商会议章程》《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》《中国人民政治协商会议全国委员会全体会议工作规则》中找到了依据。政协全体会议可就涉及经济和社会发展的重大事项、人民群众普遍关心的热点问题，向中共中央、全国人大常委会、国务院提出建议案。宋雪娟和朱国同志向我电话汇报后，再直接向叶明主席进行了汇报。2013年1月22日，在当天下午召开的十届市政协五次常委会议通过了《关于设立市政协全体会议建议案的暂行办法》。

一石激起千层浪

三件全会建议案提交市委、市政府后，可能是职能部门没有办理经验，一个多月过去了还没有动静。在市政协的不断沟通协商下，到2月底，时任市委秘书长许勤华协调市委办公厅、市政府办公厅、市政协办公厅和相关职能部门开会研究，形成了关于全会建议案办理的《秘书长会议纪要》。有了这个会议纪要，办理协商工作正式开始了。3月初，由市政府秘书长召集市经信委、市交通运输局、市环保局等单位负责人，对政协建议案办理工作进行了专题研究和初步分工落实。4月份又召开了一次专题会议，研究部署全会建议案办理。到了8月22日，市政协主席会议专门听取全会建议案办理的情况汇报，提出许多督办建议。8月23日，市委又专门召开政协全会建议案办理工作专题会议，再次就办好政协全会建议案办理作出部署。这种以主席会议形式对建议案督办的方式，发挥了很好的督促作用，促使党委、政府及有关部门进一步深化建议案办理工作，最大限度地解决建议案所关注的问题。

《关于建设“美丽杭州”的建议》对“美丽杭州”的内涵目标进行了建言，并从制订行动计划、建立指标（评价）体系、整合提升载体、创新体制机制等方面提出了举措建议。为办理好建议案，市委、市政府把“美丽杭州”建设列为全市的重点研究课题，专门成立了以市委主要领导为组长的“美丽杭州”课题工作领导小组，并邀请市政协老领导作为课题牵头人，深入开展课题调研，充分采纳建议案提出的意见和建议，最后形成了“美丽杭州”建设远期战略层面的《战略研究报告》、中期指导层面的《实施纲要》、近期操作层面的《行动计划》。市委举行十一届五次全会，专题研究部署“美丽杭州”建设工作，审议通过了《关于建设“美丽杭州”的决议》和《“美丽杭州”建设实施纲要（2013—2020年）》，制订了《“美丽杭州”建设三年行动计划（2013—2015年）》，明确提出要将杭州打造成为“美丽中国”的样本。市委全会报告中充分肯定了政协全会建议案的重要作用，强调市政协以全体会议建议案的形式向市委、市政府提出《关于建设“美丽杭州”的建议》，有力推动了共识的达成、工作的进展。我们的全会建议案的意见建议不仅在市委相关文件中得到了充分采纳，而且上升为市委的重要决策和工作部署，为其提供了坚实的民意支持，发挥了重要参考和助推作用。

从2000年开始，为解决行路难、停车难，全市各部门出台了很多措施，做了很多工作，但是具体的目标指向不明确，就“两难”论“两难”，成效不是很明显，老百姓意见也比较多。针对这些问题，市政协全会建议案就杭州公交分担率倍增计划的意义和可行性进行了合理分析，希望市委、市政府用10年左右时间，调整市区公交运行格局，改变大众出行方式，至2021年杭州城区出行公交分担率由2011年的20%左右提高至50%以上，并提出了有关对策建议，以有效解决杭州交通拥堵问题。针对建议案提出的建议，市交通运输局根据市委、市政府主要领导的批示要求，会同市有关部门结合贯彻全市治理城市交通拥堵动员大会精神，认真吸纳建议案内容，对实施公交优先战略、落实公交倍增建议进行了研究部署和落实，提出加快公共交通基础设施建设、智能化公共交通等举措。从近几年地铁等公共交通建设情况来看，该建议案提出的公交分担率50%目标完全可以实现。

《关于尽快规划建设杭州（中国）网商城的建议》是由我督办的，当时，市发改委、经信委、财政局、国土局、建委等部门都参与了办理协商。为了让大家对网商城有切身的了解，我们一起去了市政协委员创办的浙江建华集团文化创意园区调研。我当时和园区内一家化妆品网商企业老板聊天。他这一家小企业在“双十一”期间，三天的销售额就达到了700多万元，一批搞包装的女孩子已经连续好几天没有休息了。这让当时在场的委员和职能部门都感受到“热火朝天”的网商氛围。当时，不少委员和部门负责人感叹：网商时代真的来了，推动建立网商城的时机确实到了。调研后，在市政协的推动下，“杭州（中国）网商城”正式在浙江建华集团文化创意园区挂牌，市经信委等职能部门还出台了关于网商管理的暂行办法。

时任市政协副主席张鸿建走访杭州建华文创集团

全会建议案设立以来，受到了国内各类新闻媒体的广泛关注，引起了良好的社会反响。《人民政协报》以《杭州：春色满园宜居城——杭州市政协全会建议案聚焦“美丽中国”样本》为题，进行了整版报道。《中国政协》杂志以《杭州：协商民主风景独好》，对全会建议案另辟一条政治协商新的蹊径的视角给予了深入报道。《联谊报》先后以《水清气净城更美  天蓝地绿花更艳——杭州市政协全会委员热议美丽杭州建设》《杭州市政协全会建议——提高市民日常出行公交分担率》为题，两次对全会建议案情况在头版进行了专题报道。在政协全会期间，《杭州日报》《钱江晚报》《今日早报》《青年时报》等多家媒体对设立建议案给予了极大关注，主动与政协沟通联系，了解情况，进行了密集报道。此外，新华网、人民网、中国新闻网、人民政协网、凤凰网、新浪网、搜狐网、网易网等几十家网络媒体，从不同角度进行了相关报道或转载，刊发活动新闻和图片等，这在市级政协工作的宣传中是不多见的。

形成规范的工作机制

2013年第一次全会建议案实践后，我们第一时间进行了总结，形成了全会建议案工作机制。这套工作机制，我总结为20个字：制度规范、广泛参与、上下结合、反复协商、达成共识。

制度规范。我们在《关于设立市政协全体会议建议案的暂行办法》基础上，又进一步制定了《市政协全体会议建议案实施方案》，对《暂行办法》有关内容进行细化，明确了全会建议案的三个前提要求：一是符合政协提案的一般要求，二是属于各党派团体和各界别小组、专委会提出的集体提案，三是内容事关民生。《实施方案》还细化了各环节的操作流程，使建议案的运作有章可循、规范有序。经过两年的实践，我们感到建议案的办理机制还不够完善，党委、政府往往到了年底才向我们通报办理情况，中间也没有个正式渠道了解情况。2014年下半年，我萌生了制定市政协全体会议建议案办理规则，上半年搞一次办理方案协商，下半年搞一次办理情况协商。为此，我向叶明主席进行了专门汇报，叶明主席非常赞同。我与提案委的同志就起草了一份办理规则，经过叶明主席多次修改后，于2015年1月8日，市委办公厅、市政府办公厅、市政协办公厅印发了全会建议案办理规则。

广泛参与。由于全会建议案具有办理规格高、群众关注度高等特点，广大委员和各参加单位都十分重视这一履职形式，争取榜上有名。各界别小组和专委会根据建议案标准，积极组织本界别、专委会委员和专家学者，精心选择课题调研，有的将调研内容细化后分工实施，有的反复核实数据和情况，有的主动与政府相关部门沟通商讨，有的还赴兄弟省市学习考察，力求提出具有针对性、全局性和独到性的意见建议。这样在政协系统内无形中形成了一种激励机制，激发了广大政协委员履职的热情，参与度非常高。从办理协商角度看，全会建议案往往都是事关全市发展大局，市党政主要领导非常关心，而且是由他们牵头办理。这样办理层次很高，可以把方方面面力量都囊括进来，参与面很广，影响力更大，取得实效也更大。实践证明，通过全会建议案这种形式，我们带动更多人参与政协履职，产生极大的“乘数效应”。

上下结合。各党派、界别提出建议案后，我们不是简单进行筛选，而是把我们的工作意图有机融合进去，同时把某一方面的意见或提案综合起来完善提升。有些时候，党派和界别可能只是提了一个很好的想法，我们要考虑如何让它更完善。

反复协商。我们并不是一次协商，而是层层协商，多次协商，这里面还有很多次内部协商，包括与党政职能部门的协商。党政职能部门和我们站的角度不一样，吸纳了他们的一些想法后，后续建议案的办理工作会更顺畅。

达成共识。在反复协商中不断增进共识，达成共识，形成合力，推动建议案落实。如《关于建设“美丽杭州”的建议》上升为市委全会的重大决策部署后，已在全社会达成广泛共识，最终转化为各级党委、政府及各部门的具体行动。

有了这套全会建议案工作机制之后，全会建议案工作变得相对顺畅稳定。从2013年杭州市政协十届二次会议首次设立3件全会建议案，到2019年杭州市政协十一届三次会议，市政协已经提出14件全会建议案，为服务杭州经济社会发展，实现人民群众的根本利益发挥了积极作用。

张鸿建口述 施茂华整理