来源：《史林》2025年第1期，注释从略

作者：訾夏威，四川大学历史文化学院讲师

建设疗养休闲城市：新中国成立初期城市改造中的杭州路径

訾夏威

摘 要

新中国成立初期，杭州因风景优美，邻近上海，在国家建立各类疗养院的背景下，被定为以风景、疗养为主的城市。各事业单位、机构在杭州修建了大量疗养院，同时各级政府积极维护风景、建设公共设施以提高疗养效果。疗养与旅游相配合，使得杭州成为海内外闻名的疗养休闲城市，但因国家对于疗养事业的限制以及疗养体制存在的弊端，这一定位并未给杭州带来较大的经济效益。由于面临着严峻的就业问题，同时为追求工业化，杭州市政府逐渐调整政策，重视工业，尤其是重工业的发展，使得杭州成为休闲与工业兼顾的城市。杭州代表着一类城市，表明新中国成立初期中共对于城市的改造是丰富多样的，并非简单地从消费城市到生产城市。这一时期的建设思路也为杭州以后的发展奠定了基础，同时意味着杭州路径有其合理性。

关键词

 城市改造；疗养院；城市规划；疗养城市；地方工业

中共七届二中全会提出的将消费城市改造为生产城市是中共建设城市的一项基本方针。有学者认为这一方针是“中共城市政策的基本前提和改造城市、建设城市的所有方针政策的着眼点”，城市也因此将原本具有的消费性和服务性等特征加以消除，建立起以“生产”为特征的城市社会，其中以上海尤为典型。诚然在这一方针的指导下，全国相当一部分城市的功能发生了变化，然而，虽然生产在新中国成立初期城市建设中占据重要地位，但其与消费并非简单对立。即使在最强调生产的时期，中共也意识到消费的重要性。更为重要的是，将商业消费城市改造为生产城市并非易事，需要国家资金投入、具有工业发展基础以及拥有矿产资源等条件。在当时财政紧张的情况下，国家发展工业有所侧重，这就使得并非所有的城市均能顺利转化为生产城市。有学者注意到“一五”计划期间，国家的重点投入使部分大中城市优先获得发展，城市功能发生明显变化。换言之，还有一部分大中城市因非国家重点建设地区，城市功能基本维持原有状态。事实上，中国地域辽阔，城市众多，不可能所有城市均转化为生产城市，必然有一些保留了浓厚的商业消费色彩。1958年后，一些城市再次频频提出将消费城市改造为生产城市。当年广州建立钢铁厂等企业后，才被视为从商业消费城市转化为工业生产城市。同年，南宁提出三年内将消费城市变为工业城市。内陆城市重庆也有类似提法。即使这些提法有彰显当时工业发展成就的意味，但也反映出这些城市之前保留着浓厚的商业消费性质。因此可以判定，并非所有的城市均被改造为生产城市。如果我们将新中国对于上海的改造称为城市改造中的“上海路径”，那么是否还存在其他路径？如果存在，这些路径是否也具有可行性以及有多大的代表性？

目前学界对于新中国成立初期城市改造已有一些研究，这些研究或关注于消费城市转化为生产城市政策本身，或将其运用在具体的城市分析上。少数学者注意到中共改造城市的另一个面向。高峥观察到在国家着重发展内陆城市的情况下，杭州城市经济可能存在其他选择。他简要分析了苏联专家提出的将杭州发展为休闲、旅游及文化城市的可行性，但并未注意到这一建议的实践情况。当时存在着一系列有利于杭州保持休闲城市的条件，其中非常重要的便是国家疗养事业逐渐兴起。这为杭州城市发展提供了新的契机。杭州以疗养院建设为中心，将疗养事业作为突破口，使得城市性质具有丰富内涵。本文以杭州疗养院的建设为切入点，讨论新中国成立初期杭州疗养城市的建设情形、面临的问题以及解决措施，分析当时城市改造与建设的复杂情形。

一 杭州疗养事业的发展背景

19世纪中期，为治疗肺结核等疾病，疗养院制度逐渐确立并日益盛行。肺结核在近现代中国是一种严重疾病。据统计，1950年北京120万城区人口中有2 746人死于肺结核，死亡率为2.278‰。当时中国结核病罹病率在3%以上，以5亿总人口计，至少有1 500万人身患肺结核。以北京死亡率计算，中国每年有100万人因该病死亡。除接种卡介苗外，药物虽可以治疗肺结核，但效果不佳，因此主要以休养为主。此外其他慢性疾病也需要借助疗养院防治。

除了肺结核疗养院等外，疗养院主要分为军队疗养院、干部疗养院以及职工疗养院。三类疗养院各有不同的发展脉络以及理论支撑。军队疗养院主要功能为治愈伤病员。1929年，朱毛红军在赣南、闽西游击边界成立了红军休养所以收容病伤兵。不久，为优待红军，中共规定红军因伤病需休养时应送到休养所，其间一切费用由公家供给。不过因当时战争形势紧张，中共对于疗养院的建设采取限制政策，让步于军事斗争。新中国成立后，建设军队疗养院尚有安置军队老干部的因素。干部疗养院起源于抗战时期。1941年，中共制定《干部保健条例》，提出为保证干部身体健康，应发给一定数量的保健费或送入医院（或干部休养所）休养。新中国成立后，干部休假制度逐渐建立。1951年，中共中央认为优秀干部特别是高级干部因长期紧张工作缺乏休息和营养不足以致身体衰弱，疾病日增，为解决其休养问题，必须选择适当地址设立休养所和疗养所，使他们每人每年休假半个月等。干部休假制度正式确立。同时，早在十年内战时期，中共已经开始筹建工人疗养院，甚至由于工人疗养院占用了较多资源而有所抑制。随着中共接管大城市及成为执政党，保障工人权益成为政府工作的重要内容。1950年，政务院明确规定集体劳动保险事业由中华全国总工会统筹举办，并委托各地方工会组织、各产业工会组织办理，内容包括疗养所及休养所。1952年，国家再次强调督促并协助工会组织大力举办并推广工人群众所迫切需要和欢迎的集体福利事业，如业余休养所等。1954年制定的《中华人民共和国宪法》提出规定工人和职员的休息时间和休假制度以及逐步提高劳动者休息和休养的物质条件，保障了劳动者的权利。

在此背景下，中国疗养事业迅速发展。从1951年到1954年间，全国各级工会先后举办疗养院、休养所、温泉疗养院等155处，各厂矿企业基层的业余疗养院和疗养所约1 000处。从1951年到1953年，在疗养院、休养所休养的工人职员大约有80万人。 “一五”计划时期，国家提出卫生行政部门和中央产业系统所属疗养院的床位应增长237.1%，即至1957年达到5.5万张，其中卫生行政系统1.9万张，中央产业系统3.6万张。

杭州成为区域甚至全国性的疗养中心有着得天独厚的优势。首先，杭州自然风光优美，具有深厚的文化底蕴。富庶的经济也为杭州增色颇多。“上有天堂下有苏杭”的民谚深入人心。近代以来，随着旅游业的发展，杭州更是成为游览重地。朱德、邓颖超等中共高层领导在新中国成立之初即纷纷来杭州休养，对杭州景色赞赏有加。虽然国内风景秀丽之地众多，但如杭州这样久负盛名的城市却不多见。这就为杭州发展疗养事业奠定了深厚基础。

其次，解放以后杭州的工业建设面临诸多困难，各种条件的限制也使得杭州发展以疗养休闲为主，至少与工业并重。最初，政府将杭州定位为“消费性的城市”，提出将杭州改造为生产城市，并批评民国时期的杭州市政府“不在工厂生产方面为杭州开辟新市面，却妄想以西湖之美招徕外地游客的游资，借以繁荣市场，结果总常常是要适得其反的”。然而当时杭州身处国防前线，并非国家投资建设的重点。“一五”计划时期，国家未在杭州建设大型企业。另一方面，即使强调生产发展，杭州游览疗养的一面亦难以忽视，甚至是更被重视、强调的一面。中央以及地方领导人乃至苏联持有相似看法。在杭州休养期间，朱德对浙江省、杭州市负责人谭震林、谭启龙说：“杭州是个好地方，有许多名胜古迹，一定要好好恢复建设。新的建筑要有整体的规划；西湖一定要疏浚、培育好，使这一仙子明镜更加明媚艳丽。还要引栽更多的名花、名木，使杭州超过历史的美名，真正成为世界闻名的花园城市。”朱德的态度表明在新中国成立之初，国家领导人并非单纯强调城市的生产属性，而是同时考虑城市的历史与特点。朱德的态度也并非个例。当时，浙江省委书记谭震林、省委副书记谭启龙与杭州市委副书记林枫、副市长吴宪对杭州市的建设规划进行研究，认为要将杭州改造、建设成世界上最美丽的花园城市。谭震林还提出西湖景色要和日内瓦媲美。谭震林等人并未去过日内瓦，但亦知道这座城市很美。1956年5月，中央城市建设总局规划设计局副局长王文克提出杭州和上海虽然都是沿海城市，但杭州有自己的特殊性，是一个风景城市。对于其发展远景，王文克坦言中央并未考虑好，不过杭州作为“国际闻名的风景游览城市”，不宜发展过多工业，尤其是重工业，“杭州是一个风景城市，放了很多工业，就要改变城市的性质，放了重工业，熙熙攘攘人影响城市的清静。对杭州来说，恐怕不太好”。可以说，将杭州建设为疗养、游览城市，是中央到地方的一致看法。国家希望继续发挥其独特优势，成为国际闻名的游览城市。

最后，杭州靠近工业重心上海，发展疗养事业有着较大优势。上海作为当时国内首屈一指的大都市，拥有国内数量最多的产业工人，到杭州休养十分便利，将杭州发展为疗养中心亦在情理之中。民国时期，来杭州游览的人数非常之多，其中上海人占据多数，以至于有人感慨：“到了杭州，在西湖里，在马路上，在公园里，你都会遇到在上海所常见的熟人。”西湖风景区被认为是上海人的外围公园。尽管最初上海由于濒海，工业发展受到限制，发展较少，维持较多，甚至动员大批人员回乡生产和支援内地建设，这使得“一五”时期前三年，上海工业发展速度不仅低于全国，而且低于其他沿海地区。但上海工人依旧是一个庞大的群体。这为杭州发展疗养事业提供了群众基础。

二 杭州疗养事业的发展

在以上因素的作用下，杭州市政府将疗养事业作为发展重点，并在城市建设中积极践行，而苏联专家的意见又强化了这一方针的落实。

根据省市领导的要求，1951年12月底，杭州市政建设委员会即提出“利用整个西湖及其四周山区和钱江沿岸的天然山水，造成大规模的自然式国家公园，作为中华人民共和国的劳动人民及国际劳动人民的休养公园和文娱游览场所”，建立工人休养所、疗养所。同年底，杭州市制订《杭州市西山休养区建设计划大纲草案》，认为西湖西山（丁家山）一带环境清幽，风景秀丽，最宜建设休养所，以供劳动人民假期休养之用。除了在西山一带筹划建立西山公园以及果树园林外，特划定西山路以西的临湖地带，再向西以小麦岭经三台山山麓，以达杭富路的一段地区，为西山休养区的范围，总计1 280市亩。1953年6月，杭州市人民政府建设局提出杭州有休养游览、文化教育等方面的优势，将全市划分为游览区、休养区、疗养区等十个区域。不久，杭州城市建设委员会认为杭州应以发展游览、文教和轻工业为主，逐渐把杭州建设为一个“富于艺术性和教育性的风景城市”。这些发展规划在当时强调发展工业，尤其是重工业的背景下，可谓是独树一帜。

更为关键的是，苏联专家对这一城市性质定位表示认同和赞赏。1953年秋，苏联城市建设专家穆欣来到中国，对中国城市规划政策产生了重大影响。在北京开会的杭州市委书记江华得知消息后，通知杭州建设局长余森文赴京，请建工部副部长周荣鑫派专家指导杭州编制城市规划。周荣鑫随即派工作组前往杭州。这在当时也较为特殊。中共中央曾规定只有少数工业城市才由中央建筑工程部城市建设局直接帮助设计，杭州本不在内。建工部答应予以指导，表明杭州的城市发展并非仅仅事关杭州乃至浙江，国家对此亦有考量。

穆欣曾负责西安、兰州等工业城市的规划，但对于杭州的发展，意见明显不同。他强调杭州历史悠久，应珍惜自己的文化底蕴，并将杭州与苏联疗养胜地索溪（索契）比较，不仅认同杭州城市规划人员对杭州“文化、休养、疗养、风景”的城市性质定位，而且提出要将杭州建设得更美丽一些。在具体规划上，他认为风景区是杭州最重要的区，而“杭州整个风景区需要有一个中心，在苏联叫做‘休养区’的中心俱乐部或为总俱乐部，要有文化馆、戏院、咖啡馆、图书馆、舞厅等”。在产业结构上，穆欣提出杭州不发展重工业，而应发展有特色的刺绣、绸伞等手工业。他还对疗养区和休养区的分布提出详细意见。1953年9月，经过穆欣的修改，杭州完成了《杭州市城市规划示意图总图》。规划将杭州的城市性质定为“以风景为主，适当发展文教、轻工业的风景城市”，并将杭州划分为风景区、文教区、工业区等六种区域。风景区包括游览、休养、疗养及名胜古迹，主要是沿湖山地。江华专门听取穆欣编制工作的情况汇报，并提出今后杭州市的城市规划和园林建设要严格按照这一规划去做。这一规划方案可以说奠定了杭州城市规划的基础。

杭州市政府在最初即设想自己并非区域性的疗养中心，而是全国性的，故而提出全国各机构团体在杭州建立疗养院的办法与规定。疗养院由各级机构自行建设，土地向建设局申请，公共设施的修建也由杭州市政府统一办理。为发展疗养业，杭州市政府积极提供土地。1950年4月至1953年6月，杭州市征用土地12 326亩，其中医疗休养14%，农林业10%，风景建设8%，公共事业6.5%，交通水利5%。这些与疗养有关的征地占总数的43.5%。1956年杭州总共征用土地将近9 000亩，其中医疗征地虽仅有6件、共103亩，但市政建设占比高达29.9%，其中大部分为风景园林建设。

在规划指导与政策支持下，各级政府与企事业单位兴建了一大批疗养院。杭州市人民政府及企业在西山建立了一些疗养院。1953年，杭州建成九溪五云山公费疗养院，以肺结核病人疗养为主。由于浙江省委、杭州市委领导认为风景区不能建设结核病疗养院，而且有碍观瞻，1955年10月病人被转移，五云山疗养院停办。五云山的部分病员被转移至1955年正式建成的象山疗养院。该疗养院是专供国家机关、企业人员公费疗养的专科性的肺病疗养院，位于杭县转塘象山，占地80余亩。为了维护工人休养、疗养的权利，杭州本地工业企业亦纷纷建立疗养院。1951年，华丰造纸厂规定凡是患肺病严重的职工，一律送往葛岭疗养院进行疗养，并在住院三个月内，工资全部照发。不过葛岭疗养院并非企业性质的疗养院。1952年初，杭州市第一纱厂的休养所正式开幕，休养所建筑良好，除有8个精致的房间外，还有盥洗室、卫生厕所、文娱室等。至1953年，杭州市各工厂所建立的休养所（室内）共有34个。此后，又有如浙江麻纺厂休养所、国营杭州通用机器厂等在柳浪闻莺附近建立职工休养所。

1951年，上海市总工会为保证上海工人健康，调动劳动模范与先进职工的劳动积极性，在西湖湖畔的北山路77号及九溪屏风山建立了第一、第二工人休养所。1954年，上海市总工会拨款100亿元（旧币），在杭州九溪山腰屏风山筹建一座疗养院。新中国成立之后，为保障工人权益，各行业的工会相继成立。这些工会将建设疗养院作为主要工作，许多全国性质的专业部门工会均在杭州建立了休养所。1951年，受全国铁路职工劳动保险委员会委托，上海铁路局职工劳动保险委员会将刘庄改为杭州西湖铁路职工休养所。中国邮政工会在南山路望亭湖临湖之处成立了中国邮政工会休养所。同年，中国邮电工会休养所正式建立，位于“南屏晚钟”与“柳浪闻莺”之间，面积5.86亩。1957年，在九溪十八涧休养区，中央第一机械工业部工会疗养院和民用航空局杭州休养所开始建设。中国铁路浙江省工会、中国纺织工会及中国电业工会也均在杭州建立了疗养所。

此外，杭州还建有军队系统的疗养院。空军疗养院成立于1950年，位于西湖杨公堤，占地15万多平方米，前身系华东空军高干疗养院，接待对象主要为空军飞行人员及高级干部。全院共有疗养用房20余幢，疗养床位400余张。在空军疗养院附近，是南京军区疗养院，创建于1953年，曾名“三三疗养院”“一二八疗养院”，占地300余亩。中国海员工会也在西山建立了休养所，靠近花港观鱼、苏堤、三潭印月等景点，环境幽静，风景优美。1956年，杭州的休养疗养所有海军、空军、陆军、华北军区、全总工会、省总工会、纺织工会、海员工会、邮电工会、西山疗养院、钱江疗养院等单位，床位2 230个，按照西山区和钱江区可以建筑地位估计，将来全部建成可达20 000床位。从中央层面来说，南方地区距离北京较远，休养、疗养相对不便，卫生部规定中央级干部休假和疗养的8处疗养地区大多位于北方，如青岛、北戴河、大连、鞍山汤岗子温泉、北京小汤山，位于南方的仅有庐山、华东太湖疗养院以及广东从化温泉三处。虽然杭州并不在其中，但依然受到中央领导的重视。毛泽东曾多次前往杭州，1953—1955年间三次游览北高峰。自1953年毛泽东第一次来杭州起，大多住在刘庄。经过改造后，刘庄成为高级休养所。

在20世纪50年代后期，杭州地区兴建了大量疗养院和休养所。不包括本地工厂在内，杭州地区共有18所疗养院、床位2 956张，工作人员853名。其中，属于中央交通部的1所，有床位75张；属于上海市总工会的6所，有床位1 160张；属于上海铁路局的1所，有床位150张；属于军队的3所，床位700张；属于省级各部门与杭州市各单位的7所，床位880张。总体来说，至20世纪50年代后期，杭州已经建立了大量不同系统及层次的疗养院、休养所。

修建疗养院只是建设疗养城市的一部分，维护西湖风景与建设公共设施更是不可或缺的一环。由于长期战乱，杭州名胜古迹大多处于残破状态，苏堤部分甚至成为茶地，同时新式生活设备局限于湖滨一隅。而西湖周围绝大部分山区均是童山秃岭，景象萧条，水土流失严重，使得西湖湖床日渐淤塞，湖水浑浊不堪。这使疗养休养效果大打折扣。为此，1951年7月，杭州市市长吴宪主张立即大规模疏浚西湖，因为“杭州是全国的游览休养城市，对劳动人民的休养关系很大”。同时各项风景维护与建设也将提高疗养效果作为重要考虑，如1952年开始维修的花港观鱼公园，设计者明确指出是为休养疗养游览等人群服务的。

新中国成立初期，国家财政紧张，但杭州的城市建设受到中央和浙江省政府的重视与支持。浙江共有7个市，除杭州外6个市的城市建设公用事业，国家不予投资，统由各市自行解决。而对于杭州，仅1956年国家财政就给予322.6万元的财政支持，其中城市公共事业费用为304.6万元，建筑企业仅有18万元。浙江省针对财政紧张状况，采取重点建设的方针，着重建设杭州。浙江省城市建设局曾总结，对于“城市公用事业的投资，我们一般是遵照中央规定的‘重点建设，照顾一般’的方针。即使在一个城市内，也有重点工程和一般项目的区别。从地区分配上看，杭州市的公用事业投资占7个市公用事业总投资的60.5%。而从杭州本地区来看，其投资项目又集中在西湖疏浚和园林绿化，它们占杭州地区总投资68.5%”。为避免其他市不满，浙江省委领导解释：“杭州是对外开放城市，要建设好，多给他们点投资，你们不要争。我们大家要扎紧裤腰带支援杭州，把西子湖建设得更加美丽，因为这是关系到国家声誉的大问题。”杭州城市建设投资集中在疗养风景区，以至于忽视了老城区，浙江省城市建设局反思，“杭州市在绿化方面历年投资很大，但忽视了建成区域；忽视了普及绿带，服务半径过小、服务对象不广泛”。这些建设维护了西湖风景，提高了公共设施水平，更显著增强了休养、疗养效果。

精致的疗养院与优美的城市风景使得疗养生活较为舒适和惬意。疗养院的主要目的即是让疗养员疗养，故而生活安排以休闲为主。同时，由于接待的主要是劳动模范，进入疗养院成为一种嘉奖，故而饮食也颇为丰盛。这些对于长期劳动的疗养员而言无异于“天堂圣地”，令其难以忘怀。许多疗养院还专门设置了各种治疗慢性病的理疗设备。据海员工会等疗养院统计，在疗养院治疗慢性病的病人，有70%以上均恢复了健康。当然，疗养院的生活并不总是愉快的，疗养员偶尔也会因入城不便、饮食不习惯及家属住宿问题等与院方发生龃龉与矛盾。

三 发展疗养事业对杭州的影响

杭州建设大量疗养院后，每年均有数以万计的劳动模范、先进工作者前来休养和疗养。上海第一、第二休养所最初每次只能接待40人，后来第一休养所进行了扩建，床位增加一倍。尽管接待人数依旧不多，但1951—1955年4年多里，共接待了119批、11 759位休养员。而第三休养所规模较大，每次可以接待250人。单以中国铁路工会的疗养院来说，至1954年10月止已有7万多名铁路员工前来休养过。除工人外，中央干部及军人来杭州休养亦较多。1959年，浙江省卫生厅在安排中央机关司局长疗养上存在一些困难。这固然有疗养系统不归浙江省卫生厅直管的因素，但中央干部来杭州疗养较多亦是重要原因，故而卫生厅要求中央卫生部保健局将拟来杭州疗养的部长以上的干部信息提前通知，以便统筹安排。由于杭州作为休养胜地名扬海内外，不仅浙江省的干部、职工来此休养，甚至外国政要也会前来。1959年，蒙古人民共和国对外经济联络委员会副主席普鲁布道尔基作为技术支援专家来到中国，并借机来杭州休养半月。

虽然来杭州休养的限于劳动模范以及优秀职工等，但他们扩大了杭州的影响。休养结束后，劳动模范返回各地，他们的宣传使杭州成为全国各地职工向往的胜地。此外，苏联、朝鲜、拉美各国等地的诗人、艺术家以及政要也是来杭州游览、疗养的重要嘉宾。杭州也因此成为名扬世界的旅游城市。

至1956年，杭州全市共有5 000余旅馆床位，在5月及10月常告客满。按照西山区和钱江区可以建筑地位估计，全部可达20 000床位。疗养事业与旅游结合在一起，使得杭州游客众多。1957年4月初，适逢春天，前来游览的叶圣陶感慨：“闻日来来杭春游者颇众，且有香客，乘三轮车，雇划船，上馆子吃饭，皆非易也。”午饭前，叶圣陶至楼外楼吃饭，但已经“游客满堂”。4月6日，清明时节，正逢周六，叶圣陶在日记中记载“今日雇划船不可得，三轮更难，非徒步不可”。直至4月8日，周末已过，叶圣陶方才雇到划船，得以登上三潭印月。关于当时杭州游客数量，当地报刊宣称 “每年接待着100万以上杭州休养、游览的劳动人民”。如果这一数字属实的话，可与民国时期相媲美，甚至超过。民国时期，每年春秋两季外埠来的香客、游客每季平均在二三十万人以上。

经过数年的发展，杭州的城市疗养性质十分突出，杭州市也不断宣传自己的休闲特点。1953年，杭州再次自称“花园城市”，认为以后“将成为一座和平人民的花园城市”。次年，杭州宣传自己“配得上称为和平、美丽的城市”。随着疗养事业的发展，杭州逐渐被视为一座全国性的疗养城市。苏联诗人吉洪诺夫在游览西湖参观铁路工人休养所时曾说过：“我希望在这个风景秀丽的地方，能有更多的中国工人来休养。”在全国城市中，杭州被形容为“和平美丽的花园”，而这花园属于劳动人民，“每年都有几万名来自全国各地的劳动模范和先进工作者，舒适地度过一周或半月免费休养的生活”。随着西山以及钱塘地区疗养院的发展，“在不久的将来，这里将会接待更多的来自全国各地的人民解放军的指战员、国家机关的工作人员、劳动模范和先进工作者”。

然而杭州发展疗养休闲城市并非坦途，受到多方面的限制，进而对本身城市性质多有影响。首先，为保护西湖景色，杭州的疗养业发展逐渐受限。杭州的湖光山色是一有机整体的自然景观，在其中建筑房屋显得颇不协调，会破坏西湖的整体景色。中央以及地方领导人均较早意识到这一点。1954年，国务院总理周恩来及副总理陈毅来到杭州，提出不要在景区内修建疗养院。对此，1954年初浙江省领导人已经意识到，如果西湖西部山区都建立疗养院、休养所，杭州市将出现一个湖西城，西湖的自然景观将受到破坏。在接到指示后，谭启龙与江华、吴宪等决定停建设部分休养院、疗养院，在建的改建至钱塘江边九溪的山上，以保护西湖的自然景色。为此，西山地区被规划建设为大型游戏区，种植花草树木，建音乐厅、少年先锋宫、服务站等，而不再增建休养所、疗养院，以保持山明水秀的景色，满足游览需要。疗养院、休养所则向钱塘江边发展。这些措施固然有利于保持杭州风景，但无疑不利于杭州疗养事业的发展，使其能够容纳的疗养床位有限。

其次，杭州疗养床位本就有限，而疗养院管理上的弊端使其利用率相对较低。以1956年为例，除中国铁路职工钱江疗养院外，一般使用率仅为30%—81%。1957年上半年，部分单位的疗养院使用率虽有所提高，但还是偏低。疗养院使用率较低，是由于其各成系统，不同系统之间无法调剂使用；而同一系统之间因疗养员的选择机制不完善，存在较长时间的空当，使得疗养院很多时间被闲置。1957年，浙江省即注意到这一问题。浙江省计划委员会提出，由于疗养院、休养所隶属关系的不同，不能相互统一调剂使用，因此有些部门仍不得不在杭州新建疗养院、休养所。只要解决杭州市疗养院、休养所的统一管理统一使用问题，一些单位的疗养院、休养所就可暂行缓建。为提高疗养院的使用率，1957年9月，国家要求疗养院逐步交地方统一管理。浙江省对杭州的疗养院管理体系进行了一些调整，但效果并不理想。

再次，受制于当时的经济发展水平，企事业单位职工疗养时间有限。1954年《宪法》第92条规定，劳动者有休息的权利。国家建立休养所和疗养院以供工人职工休息、疗养，同时给予他们休息时间。然而休假制度却有很大程度的缺陷。在苏联，公民均有休息权，除了工时、例假的规定之外，工人和职员每年有两个星期到两个月的休假时间，在此期间工资照给。这一制度并未在中国实行。当时中国的休假制度局限于政府工作人员。1952年，中央政府规定政府工作人员按照行政级别每年休假10天至1个月不等。在休假期内，原待遇照发，并补贴车船费。而对于工人群体，国家决定暂缓普遍实行年休假制度，为避免工人群体不满，国家一方面减少政府工作人员及工矿企业中领导干部的年休假人数，另一方面对工人中的劳动模范及先进生产工作者采取休假办法。而普通职工被排除在休假制度之外，当时普通职工每周只能休假1天。这就使得疗养院难以普及，广大职工即使有意愿前往，却无充足的时间疗养。更为重要的是，疗养院系统本身将普通职工摒弃在外。在苏联的疗养系统中，除由各单位、各系统建立的疗养院，也有针对普通工人的疗养院。两者在疗养系统中同等重要。苏联工人不按组织安排而自由选择休养地点的占50%。当时杭州的游客最高为每天35 000人，预计将来每天有10万—15万人。因此苏联专家建议，在西山区不要建设其他建筑，而应布置一些短期休养的旅馆。当时国家财政紧张，大规模建立疗养院不可行。在此情况下，着重发展短期疗养当更有成效。由于重视生产，工人职工日常从事较为繁重的工作，更有疗养需求。如果能够利用杭州原有的宾馆，开展短期疗养业务，辅以各种服务业，当可提供大量就业机会，但杭州并未按照这样的逻辑发展、建设。

最后是国家逐渐收缩疗养院的建设开支。虽然消费与生产密不可分，国家并不反对所有的消费活动，甚至对其中一些予以支持，但疗养院毕竟属于消费事业，且疗养院一般条件较好，耗资亦较多，这在当时强调生产的情况下不可避免地被视为一种“浪费”，从而遭到一些限制。1953年，解放军总后勤部部长黄克诚提出，基本建设应首先解决军队营房以及军械需求，俱乐部、跳舞厅和休养所等一般不必急办。1957年，国家提出休养所等盖得过多，或多或少地存在着一种脱离实际、脱离群众、追求豪华、铺张浪费的不良现象，不符合增产节约、勤俭建国的方针。在以后若干年内，一般不再建设休养所等。中国的疗养事业并未如苏联专家所预期的那样发展。苏联休假制度较为完善，职工将度假休养作为生活的重要内容。除接受组织安排接受疗养外，他们还会自行前往。1956年，苏联专家据此认为随着经济发展以及休假制度的完善，中国的疗养事业将迅速发展。作为全国性的疗养城市，杭州在城市规划时应考虑到以后的需求，除休养区之外，还应当划出一定地方作为旅馆食堂等，供职工自费休养。然而“一五”计划时期，不仅工人的休假制度未能建立起来，国家对于疗养事业的支持也在逐步降低。由于这些原因，尽管杭州建立了大量不同类型和系统的疗养院，但这并不能对于杭州经济产生较大的推动作用。

四 疗养与工业：杭州市发展方向的抉择

虽然杭州大力发展疗养事业，成为全国性的疗养中心，但却存在一个尴尬的事情：一方面有着大量疗养的人口，一方面却存在大量失业的民众。解放以后，杭州的失业问题较为严重，成为不容忽视的社会问题。1956年杭州包括郊区在内共70万人，建成区有57万人，其中近5万人为半失业、失业以及从事宗教活动等的民众，加上亲属，估计共有10万人。相比之下，杭州职工仅有4.5万余人。尽管1956年杭州解决了13 000人的就业问题，但至1957年2月底，杭州市共有失业工人30 614人。相当一部分人在解放后或“五反”后处于失业状态，对政府十分不满。有失业工人曾给《杭州日报》写信：“黄连苦吗？不，失业工人最苦；冰雪冷吗？不，当官的人最冷。”拱墅区30多名失业工人带着家属在区政府门前大喊“给我们工作做，给我饭吃”。1957年7月，杭州市副市长周峰针对各地农村人口来杭明确表示，杭州市就业门路不多，“现有的失业人员还未能全部就业，那〔哪〕里能再吸收外地来的劳动力呢？”发展疗养事业并未给杭州带来较大的经济效益，也并未完全解决杭州的就业问题。

另一方面，自民国时代部分杭州人就有发展工商业，尤其是工业的设想。设市不久有人提及杭州未来的城市发展问题，认为杭州在清朝以前为“风景幽禁”时期，其时风气未开、交通不便，游人甚少。而民国时期随着景区的开发，西湖不但“居民日增，游人蚁集，即欧美各国人士，慕名而来者，亦不可胜计。然在此期内，杭州之发展，除西湖之自然风景外，固毫无足述者”。一般民众则认为“杭州非通商码头，所赖以号召者，不过西湖风景而已，专赖游客振兴市场，其力量殊属有限”。随着杭州附近东方大港的建设以及区域交通的发展，工商业将会迅速发展，杭州亦将进入大杭州时期。

新中国成立之初，杭州市人民政府将杭州视为一个消费性的商业城市，应将其转变为生产城市，工作重心也应如同东北的生产城市一样，主要是放在生产建设上，且是集中的、有计划的、先进的工业生产，而不是分散的、盲目的、落后的小商贩或小手工业的生产，因此应加强在工业生产方面的力量。为此，杭州市人民政府采取了多种措施，只不过由于各种因素的限制，杭州的工业发展一直有限。在难以得到国家支持的情况下，杭州只能着重发展地方工业，然而面临三方面的困难。一是工业原料的限制。国家对于地方工业的定位是在全国供产销平衡的前提下，就地取材、就地生产、就地供应，以满足人民需要为原则。这其实要求地方自行解决工业发展所需的原料，市场范围也被局限于当地。浙江省矿产资料缺乏，除麻类产品外，经济作物种植范围较窄。这些无疑大大束缚了杭州轻工业的发展。二是投资额较小。在国家不予以投资的情况下，杭州市政府只能将投资资本寄希望于本地工厂企业的积累、私营商业转业资金及社会游资等，但工厂本身的积累有限，而杭州、上海等地的社会游资又担心投资风险。这使得杭州工业发展缺乏资本。三是一些传统的手工业品滞销。以丝织成品、绸伞、香檀扇、剪刀等为代表的手工艺品是杭州著名的手工业。然而新中国成立后，来杭州游览的民众大为减少，同时一些物品还被贴上“迷信”标签，销路受阻。这些因素均制约了杭州工业的发展程度。1954年底时，全市1 355户中，职工50人以上的工厂仅有141户，占10.4%，企业技术水平均较低。总体来说，解放之初，作为重点发展的杭州地方工业得到一定程度的发展。然而由于国家投资有限，其发展受到诸多限制。这就使得杭州并未成为一个以工业生产为主的城市，工业薄弱的情况也未发生根本性的变化，工业性质并不在城市中占据主导地位。

严峻的就业压力与工业化追求使得杭州不得不在建设风景与发展工业之间不断摇摆。中共建政后，杭州市政府理想中的“新杭州”是“由消费城市转变为生产城市，同时结合杭州的历史及其自然条件，将其建设成为新的游览都市”。这种纠结在 1956 年苏联专家的态度上反映得十分明显。1956年苏联建筑师代表团访问杭州。关于杭州的发展前景，苏联专家提出了多方面的意见。塔什干总建筑师布拉托夫提出从自然历史条件来说，杭州是具有全国意义的风景休养城市，应当布置一些对城市卫生无害的工业，尤其不应发展冶金和化学工业。列宁格勒州建筑执行处长别尔穆斯基认为杭州应着重发展风景休养的一面，尽量避免外来人口投入工业，防止工业发展过多。哈尔科夫城市设计局局长马多林认为尽管城市各方面均需要发展，但亦应确定主要和附属，对于杭州来说，应该成为风景休养城市。尽管苏联专家建议杭州侧重发展疗养休闲业，但并不意味着他们忽视工业建设。布拉托夫提出，“由于杭州是一个大城市，居民还没有全部投入生产建设，工业一定会有所发展”。沙洛诺夫虽认为杭州的休养性质是全国性的而非地方性的，但也强调“人口中有一部分转到现代工业，有一部分将为休养疗养服务，这两个问题同时存在。我们是二千多万人口的省会，一定要发展一些工业”。乌克兰建筑科学院城市规划研究室主任伊凡诺娃同样重视杭州的政治功能，提出杭州作为政治中心，有必要进行区域规划，以解决工业发展问题。

在与代表团进行座谈时，杭州市政府更为强调、重视杭州的工业属性。如城市规划局负责人虽然认同杭州是一个全国性的游览、休养及疗养城市，但认为当毛泽东发表《论十大关系》后，杭州的工业潜力将得到重视。公用事业局负责人虽然认同苏联专家提出的杭州具有政治文化中心、风景休养疗养以及传统的丝绸工业等三个特点外，另有交通枢纽的特点，而在这些特点中，工业最为主要。1956年另一位苏联专家巴拉金提出“除杭州是一个风景与休养疗养城市之外，但仍要有一定数量的工业才能使城市人民得到一定的工作，一面有休养疗养的人，一面还存在没有工作的人，这是不好的”。他建议杭州市向国家计委请示，确定把一些工业放在杭州。除中央的工业外，也要考虑发展地方工业和手工业。在当时人的思维中，解决就业的主要办法是发展工业，这就使得杭州的城市性质逐渐向工业倾斜。

《论十大关系》提出“利用和发展沿海工业”的方针为杭州工业发展创造了条件，从1957年开始，尤其是1958年后，杭州开始特别强调发展工业，尤其是重工业。这集中反映在这一时期不断编制的各种城市规划中。1957年，中央城市建设部及清华大学、同济大学等单位的中外专家认为杭州应该是以风景为主，其次是浙江省的政治文化中心，第三才是发展有历史传统的轻工业城市，但浙江省、杭州市领导则认为杭州应该是文教、风景与工业三者并重。1958年5月杭州编制了《杭州市工业区初步规划说明》，6月又编制了《杭州市初步规划说明》，1959年10月编制了《杭州市城市建设规划简要说明》。这些计划相比1957年最明显的变化是对于重工业区的安排。着重发展重工业成为杭州规划新的共识。1958年杭州将杭县、富阳、萧山等并入，全市人口大增，达到220万人，而且周边地区的划入，为杭州增加了一定的矿产资源。杭州市政府因此认为境内及邻近地区，矿藏很多，农产比较发达，水陆交通和给水供电都比较方便，因此继续奋斗三五年，完全可能将杭州建设成一个中等的以重工业为基础的综合性的工业城市。在此基础上，杭州市政府对工业发展的估计愈发高涨。1957年杭州市全年工业产值为5.7亿元，1958年猛增至11.5亿元，1967年预计将达到100亿元左右。不仅如此，杭州市政府还根据“集中与分散相结合”的方针，以及自然条件、交通运输及协作关系等规划了10个工业区，其中半山重工业区以冶金及机械制造工业为主，拱宸桥轻工业区以纺织工业和轻化工业为主，江干轻工业区以木材加工工业和食品工业为主等。

这些规划相当一部分转化为了现实。1956年后，随着国家调整政策，浙江省以及杭州市政府抓住机会，增加杭州工业投资，使得杭州工业建设加速发展。1956年杭州市改建、扩建和新建的企业有杭州电厂、肉类加工厂、杭州棉纺织厂、都锦生丝织厂、杭州针织厂、农药加工厂、丝绸炼染厂、热水瓶搪瓷厂等24个工厂；还从上海迁来了一些工厂。1958年起，杭州压缩其他方面的投资，将76%的基本建设投资用于发展工业，尤其是钢铁等重工业。据统计，1958—1960年杭州投入工业建设的金额为“一五”计划时期的2.5倍，新建和扩建了浙江钢铁厂、轴承厂等四十多个大中型企业。杭州逐渐成为一个工业城市。

不过杭州并未放弃建设疗养休闲城市的设想，风景区亦是此后建设的重点。1957年底，波兰城市规划专家萨伦巴教授指导杭州城市规划，提出“杭州是一个国际闻名的景点，必须把附近风景区用交通网组织到一个系统里，便利游人，才有发展可能”。他强调，对于杭州来说，风景游览的性质和工业因素同等重要。浙江省委第一书记江华，再次提出杭州必须重视风景园林建设，按照风景城市的要求进行规划建设。由于之前疗养区的规划已经较为完善，这一时期基本延续之前的设计，不过为保护西湖风景，对区域分布有所调整，如提出钱塘江边自六和塔到九溪、云栖及转塘象山一带气候良好，风景优美，规划为疗养区，除不适宜关节炎及哮喘病人疗养外，其余慢性病均可疗养；同时还规划了大量的公共空间场所，如社会主义建设展览馆、天文馆、图书馆、歌剧院、大会堂、大旅馆等，集中分布在自昭庆寺广场沿湖路至清波门一带。为了便于游客游览，从清波门到城隍山脚一带辟为“最高级”的旅馆区。

这一时期，杭州又兴建了一些疗养院，如1958年修建中国民航局杭州休养所，1959年建立浙江省望江山疗养院等。前者是改革开放前中国民航部门唯一的疗养院，民航空勤人员每年疗养一次，每次一个月。对于风景建设，杭州亦未放松。这一时期的标志性成果是杭州植物园的建设和西湖的疏浚成功。新中国成立前，已有学者提议修建植物园。1956年，杭州植物园筹备处召开第一次会议，明确植物园的园林设计应适应杭州风景游览城市的定位，以观赏植物尤其是花木为主。20世纪50年代末，植物园初步建成，浙江省长周建人在《人民日报》刊文介绍杭州，将其视为仅次于西湖的重要景色。至1959年解放十周年之际，杭州风景区建设取得较多成绩：在城区及西湖山区种植3 000多万株树木；扩建苗圃、花圃和果园面积2 000多亩；开辟了10个新公园；整理、改造30余处名胜文物；西湖湖水大大浚深等。

也正是在这些努力下，20世纪60年代初，杭州市在介绍和宣传中一方面认为自己“已经有了一批轻重工业工厂，其中有一些是现代化的大型工业企业”，同时强调自己的疗养、休闲功能，“杭州几十处名胜古迹，都经过重建、改建和整修，面貌焕然一新……西湖风景区新建设起来的几十处休养所和疗养院，经常接待着本市本省和全国各地各条战线上的先进人物和劳动群众”。可以说，杭州虽然重视发展工业，但对于疗养等亦抓紧建设，走上了工业与休闲城市兼顾的发展道路。

结 语

杭州疗养院的建设不仅仅关乎杭州本身，更意味着是否在上海路径——由消费城市转化为生产城市之外，还存在着其他路径及其是否具有可行性。杭州虽然亦遵循“从消费城市转变为生产城市”的政策，然而在实际执行过程中遇到很多困难。而中共在最初的城市建设中，虽然以生产城市为主，但亦允许一些服务城市的存在。新中国成立初期，国家对于疗养事业十分重视。苏联专家提出三个理由以表明中国必须建设全国性的疗养区：充分利用自然治疗要素丰富的地区以满足全民疗养需要；全国性质的疗养区可以成为制订先进诊断方法以及培养疗养干部的基地和技术指导中心；建设大型疗养区既节约经济，又能保证治疗效果。杭州独特的自然地理优势，使其注重发展疗养事业，并成为一个疗养城市。而疗养事业从根本上说是服务业，亦是消费业。因此可以说，在上海路径之外，还存在着杭州路径——通过剔除一些服务业，转而利用城市的自然风光发展疗养等事业而保持消费型城市的特征。当然这并不是否认杭州城市改造中强调生产的一面，只是说明消费与生产是一对复杂的关系。我们并不能简单地用“生产城市”来囊括国内所有城市，更不用忽视“生产城市”中消费的一面。

杭州并非个案，其所代表的是一类城市。疗养在当时中国扮演着重要角色。1956年，国务院在划分城乡时将具有疗养条件、每年来疗养或休息的人数超过当地常住人口50%的疗养区也列为城镇型居民区。在苏联专家看来，中国一些地区最适宜建设为大型的全国的疗养区，如青岛、北戴河、大连、庐山以及杭州、太湖区域等。而疗养事业也确实成为这些城市经济的重要部分。新中国初期城市类型十分丰富。时人将全国城市划分为政治城市、国防城市、产矿城市、工业城市、商业城市、文化城市、风景城市等，其中风景城市“是专供游览休养的城市，设施也以这些为服务对象。除天然景物的修饰与加强之外，还要尽量使市容达到整洁和优美”。除疗养城市外，尚存在其他类型的城市，其改造路径也是值得注意的。

以杭州为代表的疗养城市为全国疗养事业的发展作出了重要贡献。尽管疗养院在管理上存在一些弊端，所能容纳的人数有限，难以惠及每位职工，但在当时物质匮乏的时代背景下，其对于保障部分职工的身心健康，调动职工的劳动积极性具有较大意义。至1956年底，全国共有疗养床位76000多张，共收容数百万的职工进行疗养。这对于收治慢性病、保证职工健康发挥了较大作用。85%以上的职工疗养均收到了疗效，特别是对风湿性关节炎、消化性溃疡、神经衰弱、高血压和肺结核等效果更为显著。

游览服务业与工业发展之间的矛盾一直存在。1957年以前，杭州将疗养城市作为发展方向。但由于国家对服务业的限制，疗养事业难以解决杭州的就业问题，同时出于对工业化的追求，杭州自“大跃进”开始后，发展了一批重工业企业，大大影响了杭州的自然风光。改革开放以后，国家调整政策，明确杭州的游览城市性质。1984年，国务院副总理万里明确提出，杭州是我国著名的风景游览区，也是世界上的旅游名城之一，同时也是浙江省的政治和科学文化中心，但杭州不能成为经济中心，无论如何不能变成工业城市，并要将与旅游无关的行业，有污染的钢铁厂、石油化工厂搬迁出去。为了解决杭州的经济发展问题，万里提出“杭州可以搞食品工业、手工艺品工业，大力发展第三产业，以至种树、养花，这都是生财之道”。新中国成立初期对于休闲城市的定位的维护与保持，为改革开放后杭州城市发展奠定了基础。而改革开放后的情形也表明当时杭州路径有其合理性。

中共在七届二中全会提出将消费城市改造为生产城市，但并未对两类城市的区别有详细说明。虽然这一政策在各城市均有实践，生产城市与消费城市的内涵似乎毋庸置疑。但从学理上分析，这一对概念仍有可待商榷之处。上海本是从消费城市改造为生产城市的典型，然而20世纪60年代初对于上海在民国时期是否为消费城市有较为激烈的争论。学者们对于两类城市的划分有三种意见：主张根据生产力发展情况而定；认为城市性质由生产关系的性质决定；主张根据一定生产关系下的生产与消费的对比关系来确定。采用不同标准，对于城市性质的确定自然会有影响。这意味着新中国的城市改造与建设具有十分丰富的内涵，在具体分析城市的改造时应考虑其复杂性。

〔本文系国家社科基金项目“新中国农业技术推广体系的构建研究（1949—1957）”（24CZS109）、邓小平故居陈列馆—四川大学国家革命文物协同研究中心“改革开放后三线企业调整转型历史文物收集整理与研究”（23XTYJ001）阶段性成果〕

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