杭州是浙江地区较早建立近代警察制度的区域，随着预备立宪下的地方自治的开始，依靠警察制度进行人口调查成为首要办理的事务，本文拟就杭州近代警察制度建立的过程与人口调查的关系略作讨论。

一

清代承担治安职能的是半军半警的绿营及团练、保甲。随着绿营积弊日深，团练保甲徒具虚名，至晚清时期社会治安管理已是百弊丛生。伴随着洋务运动的展开，以改良派知识分子为代表要求以警察制度取代绿营，以实现维护社会治安、强化人口管理的目的。[1]近代的警察制度，之所以区别于清末的保甲、团练，是因为警察制度“不仅是国家内政的重要一环，不仅有全国性的一致组织，而且也有一个全盘的指挥系统”[2]，效率更为凸出，而且除了安保责任外，还发挥卫生、消防、交通的社会职能。

虽然康有为早在1898年上书时就曾建议举办巡捕，也就是仿效上海租界的工部局建立警务制度，但是戊戌变法新政中却没有警政的相关内容，仅有湖南在黄遵宪的策划下试办警务。光绪二十四年（1898）六月，官绅合办、具有近代警务机构特征的湖南保卫局正式建立。巡查(即警察)在巡查长的督率节制和巡查吏的具体指挥下，主要承担下列职责：一是缉捕盗贼，维护社会治安。二是管理街道，整顿卫生，收存遗失物品，保障社会公益。三是消防救火。巡查遇有火灾，应立即驰报局中，由局中派役驰请火龙各会前往救火。四是清查户口，掌握管界内的地区和居民情况。[3]在有关户籍管理的《保卫总局清查户籍章程》中，提出“清查户籍为本局第一要义，必须认真清查，确载册籍，庶使本局一切去民害、检非违、索罪犯之事易于尽职、一切员绅吏役人等易于办事”，清查以分局分段进行，先每户悬挂门牌，再分上中下三等户自行认填，户籍分不同职业及其特点进行登记，对烟馆、客栈等除登记主雇及眷属外，容留人亦需依式登记。对境内流荡无赖、可疑之人则另编户籍，由巡查随时稽查。对于清查过程中如索取钱物，则立即革职惩办。[4]这一章程，集中体现了“去民害、检非违、索罪犯”的目的，而以自主自愿填写的方式，也与此前以征税为目的的保甲调查有很大区别。

尽管维新变法失败后，湖南保卫局遭到裁撤，但是建立近代警政制度已成为朝野共识。张之洞提出以日本警察制度为模板，自京师逐步扩展至各省，逐步建立警察系统。在一些地方大员、驻外使节和知识分子的要求下，光绪二十七年（1901）谕令各省，裁汰绿营，改练巡警营。光绪二十八年（1902），袁世凯先后在保定、天津设立警察局和警务学堂，并制定《天

津四乡巡警章程》。[5]后袁世凯奏定警务章程，清廷下令各省仿效“直隶章程”。袁世凯举办天津警政“开办之初，先从清查户口入手，酌定禁令，务去民害”，其章程第四条查户口，要求在划分区域内不论土客均需每户登记注册，注明家长姓名、年岁几何、是何生业、有无地亩房屋”等。其户口管理条例相对湖南保卫局略显粗略。

早在光绪二十二年（1896）杭州即有巡警出现，杭州拱宸桥日租界内即有巡捕，设有警察局，但仅限租界内[6]。1902年，《杭州白话报》即报到官方将设立警察。[7]但迟至光绪二十九年（1903）闰五月，巡抚翁曾桂将抚院常备亲军营改为警察军，并在杭州长庆寺设立巡警局，[8]为浙江设立警察之始。至光绪三十二年（1906）三月，浙江督抚所上有关巡警事务摺子中表示，虽然“巡警为保全治安要政，当此民气嚣张、党匪思逞，非遍设巡警，难安内治”，且巡警经费需出自裁省的绿营兵饷银，但“原奏系分裁撤、改编两层……浙省初涉警务，未能遍及城乡，是墩铺汛防，藩篱未可尽撤，审时度势，碍难遽行全裁撤”，只是计划裁撤兵额的一半，即6974人，腾出饷银二十一万余两。[9]反映出浙江的地方官在推行警政方面相对袁世凯、岑春煊显得较为迟缓。浙江地区的警政，至增韫任浙江巡抚始有起色。增韫任直隶布政使时参与直隶警政的创办，并任警务处督办，故对警政有较为深刻的认识。[10]他主要整顿浙江的警政制度，设立警务处，统揽全省警务；将警察总局改为省城巡警总局，专办杭州巡警事务等。[11]并改办高等巡警学堂，培养警务人员，以期“充当巡警之官吏，无非谙习警学之人材”。[12]宣统元年，浙江始设巡警道，增韫奏以杨士燮署巡警道。[13]

从湖南保卫局开始，推进警政的官员就强调警察与绿营不是简单的名称转换，而是以接受一定训练和教育的人员成为警察主体，但浙江警察主体系自防军转来，“所需巡勇由常备军改充”[14]，普遍素质较差，甚至巡查事务“该勇等未曾熟习”[15]，且保留绿营习气，“各军不知警章，往往向赌场索取规费”。[16]

考察浙江近代警政的建立，其进程晚于北京、直隶等地区；杭州虽在浙江最早建立警察机构，但主要限城内；以绿营兵为主体的巡警队伍，距离近代警政的要求也有一定距离。

二

清末的人口调查是作为预备立宪的一项基础工作展开的，具体调查原则依据光绪三十四年（1908）年底民政部颁布的《户口调查章程》。此次人口调查省级承担主要责任的是巡警道，在已建立地方自治的区域主要由地方绅董进行，未能建立地方自治区域由巡警道所属巡警和公正绅董进行。户口调查采取先查户数，再查口数。户数调查以编订门牌为主要工作，编订户数成册后，再据此填写“查口票”。查口票发给户主，填写户内“姓名、年岁、职业、籍贯、住所”。户主十日内填妥交户口调查员，调查员汇总后形成“口册”，并随时进行抽查。口册、户册就是一定区域内人口的汇总，作为人口变动的依据。[17]时间计划自宣统元年起，至宣统五年止，但辛亥革命爆发，此项调查因此终止。对此次调查，何炳棣持完全否定态度，[18]但侯杨方认为依据官方性——由政府发布命令统一组织进行，全国性——包括全国所有国民，逐人进行——按人个别进行填报，同时进行——以一个特定时间为标准进行调查，此次调查具备了近代人口普查的主要特征。[19]

笔者所及资料，浙江地区晚清的人口调查，也是始于预备立宪，作为逐年筹备事宜清单中列第一年应办事项。为此出版了对民政部《户口调查章程》的释义。在释义中除对部颁章程作逐条解释外，还认为“中国巡警方在萌芽之际 ，人民耳目尚未辨明其性质，设使挨户细查，无知愚民，不免有误会阻挠之举，况劣绅莠民，无地蔑有，倘乘此多方捏造，谣惑人心，非第多生冲突，有妨调查之进行，尤恐惊扰愚民，反因此而不能详密”，并提醒“如今江西等省已有因调查户口匪徒造谣生事”，应在调查中注意。[20]显然，对于抽税抽丁的疑虑，是产生反对人口调查风潮的主因，[21]地方官除了强调要晓谕地方，说明调查目的外，都希望以士绅参与的方式来打消民众疑虑。“清查户口为实行保安防患之本，杭垣户口以十万计，历年清查多不得其实，其故皆由官民情意未洽，故办理诸多棘手。兹拟借重缙绅，按段公举稽查员两位，仿照部颁章程，先就各户编列号牌，钉于门首，次再按户清查丁口，照部颁格式分别填注，一月查毕，汇送敝局。以后按年，皆由警务人员实行清查，庶居民知用意所在，不至多方讳饰。”[22]宣统三年（1912）杭州属县於潜，因清查户口讹传，酿成暴动。[23]

杭州地方自治的状况，也使得此次户口调查实践面临较多困难。首先，户口调查是建立自治的基础，“凡居住于区域内，无论何等户口，均须编订门牌，填查口票，所谓终结者，即手续终了之谓，如调查户口，门牌一律编订，查口票一律填明，则户与口均得确数”，但调查所要依靠的自治团体，却是应在户口调查基础上建立的，“则细玩筹备清单所定次序，正待调查户口清楚，方可办理自治，决不能自治团体成立后方着手调查。故就事实上论……势不能借用自治公所所划分之区域及自治团体所举定之职员必须遴派本地绅董及暂行另划区域矣”。[24]

由于地方自治尚未建立，浙江地方官在人口调查上采取了特殊的办法。“本处拟通饬各厅州县暂将遵照上年藩司通饬光绪三十三年民政部颁定调查户口册式调查时所得约数，除总数详报藩司衙门外，一面仍将该厅州县底册分别城镇乡报明本处，至迟于本年年内报齐，即据以为假定区域及议员额数之标准”，在此基础上成立地方自治机构后，再遵照《户口调查章程》依靠地方自治机构完成实际人口调查。[25]

但是各地仍然进展迟缓。光绪三十四年（1908），陆军部颁布《陆军部新定测绘章程》，[26]陆军部为绘制全国地图向浙江发出地理调查表，要求包括户口等项要调查清楚[27]，但是杭州所属各县在半年后仍未上报。为此“拟将此项调查由绅董暨巡警分担责任”， 至人口一项 “若因一时调查不易，应由分董约计填报，统交统计处汇总”[28]，实际已无力完成入户调查的要求。而乐清地方官仍习惯将调查委与地保等，造成“无识愚民，捕风捉影，时有抽丁之谣，以故各户隐晦不敢直报，遗漏甚多”。[29]

而杭州所属的桐庐县，警局“二绅董各分党派，因举甲则乙攻，举乙则甲攻，是以迄今未公举巡董；总分局巡警率皆防营性质，识字者仅半数，服装各异，均不合格”，淳安县“总局巡警仅四名，较之从前额数，减少四分之三”[30]，连开展人口调查的机构尚未健全。

即使是杭州所属上报的表单，也存在各种错误。如富阳“查表内正南区共十四庄，照各庄人口数合计应得四万三千二百二十四人，乃表内仅填四万二千二百二十四人，少填一千人”[31]，淳安县“查阅人口表仅填全县及坊乡人口总数，于图庄下未填人口分数，不遵照前札后开各问题备具说帖，究竟该县城镇乡区域如何假定自处，无从查核，殊属玩率”[32]，桐庐县“并不遵照本处所发表式填写，殊不合查，是项表格前由本处据该县六月初三所送之固有区域纲目制就，于本年九月二十三日专札发填各该区域内人口约数……迄今逾限已久，该县之咎已属难辞，而又不将本处所发表式填送，徒以札催之故，以一纸模糊不堪之户口统计表申送前来，以敷衍塞责，视上行公牍为具文，浮沉于书吏之手不加检点，实属玩视新政”[33]。

从杭州地区宣统户口调查可以看出，尽管民政部颁布了相对完善的章程，确定了户口调查的基本原则和方法，调查的目的也是以其作为立宪和地方自治的基础，而非以征税和抽兵为目的。但是在具体实践中，由于杭州地区户籍调查与地方自治先后顺序不清，导致官绅合作的户口调查很难深入开展。而入户调查所耗费的人力物力巨大，这使本次调查到底多大程度实现了逐户逐人的普遍调查令人怀疑。尽管也出现了异于以往的调查方式，出现了近代人口调查的某些特征，但是否就是近代化的人口调查，在浙江地区有待进一步讨论。

综上所述，杭州地区作为浙江首府，虽然在浙江范围内较早建立了近代化的警察制度，但是这一制度还没有完成转变。警员的来源和素质，未能完全洗脱绿营旧习，这也导致杭州的警察制度不能很快负担起具有社会治安管理意义的警察的职能。因此，当人口调查作为预备立宪的基础工作在这一区域开展时，民众的疑虑和自身素质的障碍，以及自治组织的不完善，使宣统年间的人口调查出现了诸多的问题，距离真正意义上的近代人口调查尚有距离。

（作者系杭州市社科院副研究员）