“保甲制度”最早可以追溯到夏、西周、春秋时期实行的“连坐制”，即以十家为伍，有事要相互揭发，否则连坐。如不告奸，腰斩；匿奸与降敌同罪。不过，真正意义上作为基层政治组织的“保甲制度”，则始于北宋时期在社会基层中实施了保甲制。随着时间的推移，虽名称、辖户等时有变更，宋朝前称“乡里制度”，元代叫“村社制度”，明代称为“里甲制度”。保甲的基本特征是以“户”为单位，也就是以“家庭”作为社会组织的基本成员，名称有别，基本职能变化不大。

民国成立初期，受现代社会组织单位政治观影响，废弃了保甲制度。

但是，在国民党对江西工农红军进行军事围剿时，于1931年6月在赣省43县重新编组保甲，将原有闾邻等自治组织撤销了。 

1934年，国民政府行政院通令全国切实办理地方保甲。于是，保甲制度由“剿匪区”延伸到了全国，基本做法延续了前代的模式，格局以村为基本单位，十户为一“甲”，十甲为一“保”。 

城市与乡村及各地略有差异。在城市，以每一门牌为一户，如果同一个门牌内有两户以上人家，仍以一户计算，编为第几保第几甲第几户，设户长。

户长由此门牌内各家公推一人充任，也就是“十户为甲，十甲为保，共具‘联保连坐’，相互监视，相互告发”。“联保”就是各户之间联合作保，共具保结，相互担保不做“通共”之事；“连坐”就是一家有罪，九家举发，若不举发，十家连带坐罪。毫无疑问，此举构成当政者延续统治的一项酷法。

1939年，国民政府颁布《新县制》，确立了保甲在地方自治中的地位，规定了“以县为地方自治单位，县以下为乡镇，乡镇内编制保甲，县、乡镇为法人”。按照国民政府标榜的“军政、训政、民政”三阶段而论，中国政局早就该结束“训政”而“还政于民”，实行宪政了。

抗战胜利后，浙江省政府迁回杭州，恢复了对基层政权的控制，继续推行战时的“新县制”，力图将保甲制度与现代“地方自治”结合起来，把保甲看做推行自治的基层单位，保甲制推行进入到了“新县制”阶段。但是，新县制的“保甲”仍部分保留了反共功能就是一个例子，说明了它的局限性。 

此时，保甲人员成为政府“上令下传”的基层工作者，成为政权得以顺利运作的保证，起到安定社会秩序的功能。杭州市政府规定：“保甲为地方自治基层组织，地位重要，自应力求充实健全，而树立政治不拔之基。” 

1947年在一项训令中更规定：“各区自治中心工作，经指定健全保甲、户口登记、实施造产三项举行工作竞赛在案。兹将健全保甲、户口查记两项工作依照本府颁订竞赛办法考核分别奖励。”

文中将保甲组织看做衡量地方自治的两项重要标准之一，也可以窥探到保甲在地方自治中的作用。 

1948年，杭州市政府对保甲推行政令的重要性做了进一步确认：“保甲机构为地方自治之基层组织，欲求政令之深入民间，端赖其组织之健全与办事人员之努力。”

随着政权的向下延，保甲在国家体制和地方自治中的地位越来越重要。

保民大会与保长会议成为对基层民众进行自治训练的重要机构，杭州市政府对保民大会的组织作了如下规定：“保设保民大会，保长召集之，由本保每户推出一人组织之，保民大会每月召开一次，遇到特别事故由保民或本保20户以上者之请求召集临时会议。保民大会得由本保1/3出席，否则不得开选。”

 从杭州市档案馆资料来看，1946年7月保民大会成立之初，政府顺应市民对战后现代民主政治的期望，为即将召开的国会大会实施宪政做准备。在实际操作中，赋保民大会一定的自治权，保民自治也略显雏形。

在1946年7月至10月间，保民参与保民大会，根据自己切身利益，纷纷提出议案，借以保护自己的合法权益。然而，所议事项多无下文，保甲自治至此也发展到最高阶段。

1946年，《杭州市组织法规定》有这样的文字：“保以保办公处置保长一人，副保长一人，由保民大会选举之。受区长之监督指挥，办理本保自治事项及执行市政府办事事项。”

同时，保长也是政府在战后保甲推行自治的基本象征。

抗战胜利后，杭州地区逐步恢复了坊保机构。根据市档案馆资料表明，对于保长的任命“遴选热心公益事业，民众深信并有学能者”，然后，“由市府加委并刊发保印记”。并对保长的选举进行了资格限定。

根据当时的规定，保长资格为：

国家还规定：“民选乡镇保长如有违法失职情事，应由县政府或乡政公所基于行政上之监督予以处分。”

王亚南1948年的一项研究表明：“关于保甲乡区各级干部人物，由国外归来的洋学生固然不便屈尊，就是由国内制造的大学专门学生，也难望其低就。事实上，那里(保甲)仍是豪强土霸的天下，受过新式教育的后生小子是无法插进或站稳脚跟的。”

从杭州第七区当选的保长来看，接受私塾教育者占63%，其余多为小学毕业，按规定这些人是不符合的。

不过，从资料上可以看到，到了1947年对保干事的考核有了一些变化。当时保干事与保长有区别，保干事必须通过杭州市政府统一组织的保干事考试，才具有市政府任命担任保干事的资格。考试一般分为笔试、口试及体格检查。

笔试的内容以国民政府的“立国方针”，三民主义、民权初步、建国大纲、五五宪法，以及国民政府的“宪政”理论为主要出题依据。 

保干事经过考试以后，规定必须参加市府的调训，分期由地方干部训练处集中训练。如1947年11月，调集全市保干事讲习7天。 

市府对保干事“注意思想品性行动之考察，与平日实际工作之考核，分别淘汰以逐渐提高其水平”，进行甄别考核，以提高保干事素质与推行国家政令的能力。市政府将保干事能力优良，月挨户调查户口一次，列为各区保自治中心竞赛办法的重要内容，也把保干事的任命与考察看做地方自治工作是否完善、基层机构健全与否的重要标准。

抗战胜利初期，杭州设置坊保机构，各坊保均设有保干事，协助保长办理日常事务。1946年1月始，杭州市政府决定裁撤坊公所，设立联保办事处，对联保办事处有如下规定：“每一联保办事处设干事三人，其人事与经费由财政科会计室参酌本市财政收入情形编列预算。”

1946年4月，杭州市政府决定实行保长民选，开始调整保甲机构。

1946年，市政府规定保办公处编制如下：各保设保甲人员五名，分别为保长、副保长、干事、保队附、保丁。

1946年，国民政府为其宣布即将实行宪政大造声势，在基层实行保长民选。

1946年4月，杭州市政府实行分区督导，令各保召开保民大会，选举保长、副保长。由此保长进入了民选阶段。

同时，杭州市政府发布明令：“乡镇保长务以富有声誉及资产之地方士绅充任。如果此类人士已经由地方选出而不愿担任者，可设法婉劝或强迫出任，毋令规避。”

根据杭州市组织法规定：“保长、副保长均为‘无给职’，但得酌给公费，保办公处所需之经费，由区公所统筹由市政府于市库拨发之。”(旧3-1-212)

与之相对照的是保干事能领到薪水与补贴。同时，市政府还命令保长垫付保甲的经费，甚至于筹措保干事的薪给。(旧4-7-17)

1947年7月，杭州市政府将保甲经费纳入市财政。为节约经费，决定裁撤专任保干事，改为兼职。此规定出台之后，给各保机构带来诸多不便。各区对此纷纷提出反对意见。他们对保干事的兼职进行了否定。例如，第三区提出：“查各保干事事务繁忙，责任繁重，一人已感难以应付，设由警员兼任，事实恐难做到。以本区之三分局论，该局现有警员50余名。本区共计28保须派出28人，占全体半数以上，且个人均有本身职务，自未能终日驻保办公。” 

因此，对兼职保干事，大家都认为事实上行不通，从而导致了这一时期“本市自治基层组织形同解体，有误民主进程”。

在各区保强烈呼吁之下，1947年8月市政府决定设置专任保干事并扩大其职权，改设“专任保干事兼户籍事务员”。

自此，专任“保干事”一职确定了下来。同时，政府还鼓励受过较高现代教育者担任保干事，充实地方保甲。市政府发布训令：“本府为加强基层机构及确立健全人事制度，对自治人员之学历须严考核，待遇亦予酌量提高。”

1946年，杭州市第二次市政会议决定：

至于说保干事的薪给水平，我们可比照同期其他工作人员的薪水。1948年2月28日，一位保干事通过《东南日报》向政府抗议：“前天市政府下来公事，我们的薪给二月份是十六元，比清道夫高两元……我们以前的薪水是比警察高的，以后却渐渐比他们低了。拿去年12月说，警察每月支一百多万元，而我们却只拿七十九万元。如今照十六元准标来比，而我们更吃亏了。”

1948年，市议员朱一清向参议会提议：“查保干事薪给调整后，薪额已提高至120元，而小学教师薪额则尚未及此数。”

从他们这些人的讲话中也可以窥测到，当年保干事的薪给要在清道夫之上，与警员、小学教师相仿，大约相当于中等职员的水平。