教科书中讲文件如何转化成档案都比较简单，一般来说，文件完成起草、签发等工作后，归档就成了档案。实际工作中，真正的档案要比我们想象的复杂得多。

下面以民国档案《杭州市营业税清查办法》为例，讲讲文件是如何变成档案的，档案与文件存在着哪些区别。

《杭州市营业税清查办法》是浙江省档案馆保存的一卷民国档案。

△浙江省档案馆保存的民国档案《杭州市营业税清查办法》

该卷档案形成于1948年，是民国省政府一份文件归档后形成的案卷，共计16页文件。档案内容是省政府对杭州市上报的《杭州市营业税清查办法》的一个批复。省政府的批复文件并不长，共2页，全文如下：

△浙江省政府《关于对<杭州市营业税清查办法>的批复》

杭州任市长：亥筱财税戊电及附件均悉。案经十二月廿三日本府委员会第一五八八次会议决议：“杭州市参议会修正之营业税清查办法，准予备案”，等因在案，特电知照。附件存。 

主席  陈O

法印

批复文件非常简短，总计不到70个字。一份2页的文件，归档成为档案，为什么会变成16页呢？另外多出来的14页是什么？

一是杭州市政府的上报材料。

△杭州市政府《关于报批”杭州市营业税清查办法”的代电》

杭州市的上报材料共3页，1页正文及按规定将杭州市营业税清查办法报省政府备案审批的2页附件，即《杭州市营业税清查办法》。

用现代的标准衡量，杭州市的报告与省政府的批复都是正式的红头文件，归档理所当然。

二是浙江省政府的文书处理材料，即省政府在收到杭州市的上报文件之后，办理该文件形成的材料。

在办理该文件中，形成了三组文书处理材料：

第一组是省政府法制室的审查意见，包括秘书室文件处理单和法制室的审查意见。

△秘书室《文书处理单》

从《文书处理单》我们知道，省政府收到杭州市的报告后，经省政府第1587次会议讨论决定，交由省财政厅负责审议，提交审查报告，再由省政府会议讨论决定。

△省政府法制室对杭州市上报的清查办法的《审查修改意见》

省政府法制室对于杭州市的“清查办法”，就第一、第二、第五条提出了具体的修改意见。并报财政厅和杭州任市长，听取意见。

第二组是职能部门浙江省财政厅的《审查报告》。

△秘书室《文书处理单》

△省财政厅《审查报告》

省财政厅的《审查报告》是一份“密件”，由于营业税清查涉及面广，关系到杭州所有企业的纳税问题，所以，在未通过省政府会议讨论决定之前，该项决策信息是需要保密的，而一旦政府讨论通过，就成为政府公开信息了。《审查报告》共有4页内容，前2页是审查意见，后2页是对杭州市上报材料的“修正条文”。人们通过“修正条文”与上报的“清查办法”的比对，就可以发现杭州市的清查办法在上报省政府审议过程中，作了哪些修改。

第三组是省政府第1588次会议的《审议决议案》。

△浙江省政府第1588次会议《审议决议案》

省政府第1588次会议《审议决议案》即省政府的会议记录，是省政府形成批复意见的主要依据，如果一旦省政府的批复文件出现错误，产生法律纠纷的时候，就要凭省政府的《审议决议案》做最终的法律裁决。

现今，我们有一些文件，对于行文依据往往含糊其辞，如“根据有关文件规定”、“根据领导的重要批示”等等，实际是不严谨的，一旦出现纠纷，“有关文件”和“领导重要批示”又成为雾里看花，严重影响政府的公信力。

《杭州市营业税清查办法》一个16页的小卷，若按责任者和成文时间划分，实际是由5个单位在不同的时间产生的5份“自然形成的文件材料”所组成。人们通过这5份材料，就能完整地看到省政府“批复”文件产生的全过程，谁在什么时候对某个政策的出台产生了如何的影响，档案中一目了然，这就是档案的魅力所在，也是人们把它看作历史基石的关键。

通过对《杭州市营业税清查办法》的剖析，我们可以了解到：

1、归档的档案与发布的文件有所不同，其最大的特点，就是档案中包含了许多未曾公开过的内部文件和信息，它们反映了正式文件形成的全过程。搞研究，查档案，很重要的一点就是要学会利用那些“未曾公开过的内部文件和信息”，有时候，它们甚至比正式发布的文件的价值要高得多。

 2、了解了档案的形成过程，我们就知道了档案的内容不同于普通的收发文，它的信息量要大得多。许多政府的决策和公开信息，可以为公众所周知，但是，决策过程所形成的档案材料，则未必可以公开。一份红头文件可能没有任何秘密，但是，形成该份文件的归档材料，可能就是不带密级的机密材料。

3、掌握档案的基本知识，对于我们制订政策和标准，提高档案的管理水平是很有帮助的。比如，档案案卷要编制卷内目录，如果不掌握档案的形成规律，《杭州市营业税清查办法》这么一个最简单的案卷，要区分出卷内有几份文件，都将费上九牛二虎之力。又比如，以件为单位，搞数字化扫描。如果没有相当的档案业务能力和水平，要将历史档案划件扫描，真不是一件简单的事情。再比如，档案的开放审查，如果我们具备档案的基本技能，就能抓住重点，比较准确地对文件信息的敏感程度作出判断。

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