清末民初，在预备立宪与地方自治思潮的合力下，各地纷纷设立以在籍乡绅为主体的教育、警察、实业、财政等局所，开始形成以县公署为机关的“官治”与以“四局”为机关的“自治”双轨并存的县政模式。地方自治可谓清末基层体制最重要的转型，从立宪改革的视角而言，地方自治被视作自下而上重建现代国家实现振兴的基础。1909年，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》，各城镇乡设立自治议决机构议事会，议员由合格选民互选产生，议长一名“由议员互选产生”。城镇乡议事会应议决其自治范围内兴革整理事宜，确定自治规约，编制预决算，筹集、处理经费，调解赴官诉讼。此一自治方案即“实行官治与自治合为一体的体制”。1910年，萧山正式成立县议事会、参议会以及各乡议事会等自治机构，并承担修建基础设施、兴办学堂教育与改革风俗等责任。此外，地方士绅通过成立或参与农会、商会、报刊、社团与学堂等新兴组织，在思想领域、制度设置与实践等层面对公共事务处理产生影响。1912年6月，浙江省颁布《浙江省县自治章程》，明确规定由乡绅组成的县议会、城镇乡议会有权处置地方公益事务、法律或命令所认定的国家行政或地方行政事务。至此，地方士绅开始以组织化、制度化的形式主导地方教育、实业、财务和其他公共事务。各类自治组织作为政权机构的延伸，既能整合地方精英参与政治，加强基层社会的国家控制力，又充分利用本地财力办理地方公共事务，有效缓解国家财政困难。然而，地方利益的重组、职权界限纠葛使得湘湖垦禁两派的分歧愈发难以弥合。

1912年，虞祖恩等人认为湘湖垦禁问题“一坏于政权，一狃于积习”，时下“国体共和，风气渐开，米价翔贵已达极点”，萧山地窄人稠，若不代民请命，兴利以利民，将有民不聊生的危机，遂提出垦湖，发起萧山湘湖垦荒公司开发湘湖，“以十成中之一成报效绍兴军糈，以二成作酬，偿发起人创办经费，以七成摊给九乡公利”。但官方回复需要通过九乡自治会同意方可垦湖，“该荒地为九乡水利所沾，且湖耗向归九乡摊派，兹事体大，自应由九乡公举代表，会同该绅等从长计议”。萧山县知事召集绅董协商，主禁者有义桥乡议事会全体会员，安养、辛义、许贤三乡耆老虞锦顺、韩明鉴、郁大年三人列名，代表二百一十二人，以及夏孝、长兴二乡公民，“大致皆以为湘湖九乡水利攸关，开之有害”。主开者有安养乡周庆麟等十人，长兴乡公民孙司鼐等十四人，实业团职员孔广心等五人，夏孝乡公民汤功懋等五人，崇化乡公民王鸿逵等八人，长兴自治会乡董虞祖恩及议长华世林，“大致皆以为荒田未垦，弃之可惜”。另有主张开而另拟办者，“大致皆以为涨地可开，水利必宜兼顾；水利既足，地划九区，以九乡均分之，各为公产，以作自治经费”。该年5月，湘东乡议事会呈请知事，湘湖附近瓜腾山麓有田亩荒废，希望根据地方自治条款中处理地方公产的规定招佃开垦，以筹集地方自治经费。在知事批复不准开垦的情况下，湘东乡绅民仍然自行开垦耕种。此后，陈锡善再次提请开垦湘湖，九乡绅民上书反对，舆论也予以声援：“九乡田禾全恃湘湖水利，前清时代屡议开垦，究以水利攸关，屡议屡禁，光复后，有虞某者运动绍军政府王欲派兵强开，后经义桥乡士民韩、孔诸君具禀前都督蒋蒙批严斥不准开垦此案。讵近有垄齗之人垂涎未已，屡次朦禀前民政司长又欲强开，并已拟定章程，不日实行。九乡人民闻之，不胜骇异，将联合九乡士民面谒都督，泣陈利害，想朱都督关怀民食必能取消前案，惠此一方也。”9月，义桥乡聚众三百多人手持洋枪刀棍，声称水稻为公共所有，割走水稻并毁掉田地而去。湘东乡申诉义桥乡民的行动残暴而不可理喻，应当严惩幕后主使者以及暴徒。义桥乡则反驳湘东乡私自耕种的行为已经引发众怒，加剧湖水干旱，导致其他农田歉收。地方官员对此事件不得不感慨，湘东乡无权私自耕种，荒地在湘湖附近本可能为湖田，即使非湖田亦不是该乡私产；然而义桥乡自行暴力解决也不妥当。此事事关湖田本应各乡共同商议，然而地方自治反而导致自乱，所谓共和时代反而更为残暴动荡。

△ 图丨《计划开垦湘湖预闻》，《新闻报》1926年4月9日

随着地方公共事务逐渐被参与“新政”、地方自治的新官绅阶层所把持。绅权凭借自治性组织，迅速膨胀，自治团体与基层国家组织的矛盾、冲突日益加剧。1914年，北洋政府以“把持财政、干预词讼”等缘由，下令取消各级地方自治组织，各级议事会被取消，但各级绅董转变为区乡行政机构的主体，新官绅的权利并未受到冲击。

1914年，北洋政府农商部颁布《国有荒地承垦条例》，鼓励社会各界在全国范围内自主开荒。湘湖荒地的产权归属成为各方争议的焦点。同年，张景汝、王献玕的垦湖呈文中一再强调“徒以该湖性质不明，误官荒为共有，私利交争，无法解决，遂宁弃而不办”，在均包湖米制度之下，九乡所缴湖耗是用水的酬报，并不能据此认定湘湖归九乡私有。湘湖“绝非私有性质，自无疑义。该湖既非私有，湖中荒地自属官荒，急应准予承垦，以饶国用。岂可为一二妒嫉之人横生阻议，弃而不办？况当国濒破产、野遍饿殍之秋，工业未兴，商战辄败，仅有地利一线生机，再难踌躇漠视，补救万一”。翁兆霆恳请垦湖文书中援引《国有荒地承垦条例》，“江海、山林、新涨及旧废无主之未经开垦者，称为国有荒地，许民承垦”，“湘湖涨地应在放垦之列，而征诸水利之历史，官产之性质亦无一违碍”，“况以浙省官产事宜例之，杭城旗营，清初本以民地圈建，今筹建市场，标卖地亩，皆为国有收入，未尝认此为城区公产也。西湖水面钱粮以水利关系，向归海宁摊征，而湖中淤地，宁邑人民不闻因承缴湖粮得称地主。此皆其彰明较著者也，然则湘湖之地为官荒而非民荒，为国有而非地方公有，绝无可疑”。政府派陈恺等进行测量，时任浙江省长吕公望认为疏浚湖身并不影响水利，主张放垦淤地再行标卖。省议会提出反对意见，沈定一提出：“萧山湘湖既有湖税由九乡人民共同负担，不能认为官荒，既非官荒，即无议价标卖之理……似此情形，正应永远禁止开垦，非特客民不能承领，即九乡人民亦应同在禁止之列。”有舆论认为开垦湘湖是与水争地，以邻为壑，“湘湖久患于冬令水涸便不能行舟。今言治湘湖者，宜浚其淤以蓄水，不宜垦湖以厉民”。

△ 图丨《论垦湘湖之害》，《时报》1915年12月2日

此后，黄彭寿、韩士强、来福诒等人不断提议开发湘湖。来福诒总结二十年来湘湖问题的纠纷，主垦派与主禁派争论的焦点在于“权力思想”，主垦派为积极的权利思想，主禁派为消极的权利思想，主张“私湘湖于九乡，则内讧无已时，公湘湖于全萧，则外侮毋由至”。开发湘湖的呼声在郭曾甄垦湖事件中达到高峰。1926年，鉴于萧山湘湖为九乡公产，有人拟具计划书呈省，“将全湖开垦计有三万余亩，除水道窑户等外，尚有一万八千余亩，每亩估价五十五元，可得一百万元之收入，此仍分作九乡水井之用”。萧山县郭曾甄知事拟会同实业局长亲往履勘，预备实行开垦。郭曾甄主动提议开垦湘湖以增粮食，派人测量土地并设定边界；此方案获得省长夏超赞成，批复应当及时放垦。夏超委任郭曾甄为垦浚湘湖事务所总办，郭曾甄提出垦浚湘湖事务所专则十六条。垦浚事则规定垦浚湘湖事务所为特设机关，办理湘湖垦放疏浚及清理事宜；总办“主持所内一切事宜，由省长委任县知事兼充之”；帮办一人，“襄理所内一切事宜，由总办呈成省长加委”。垦浚湘湖事务所下设机构如下，垦放股“掌关于沙滩荒地估价标卖给照升科各事项”，清理股“掌关于私占，清查地价给照升科各事项”，疏浚股“掌关淤塞湖泥分别疏浚及修筑塘堤各事项”。该所设董事若干人，“由总办延聘乡望素高，熟于水利者充任，以备咨询”。

省议员张韬公开发文质问政府的垦湖行为，提出三点要求：其一、“萧山湘湖既有湖税，由九乡人民共同负担，自不能认为官荒，既非官荒，即无议价标卖之理，资选吕前省长在案，今读贵省长指令萧山县知事，竟以湘湖涨地认为官产，令其筹备垦放，与本会民国五年之议决案完全抵触，何以贵省长指令萧山县知事，并不查核旧卷，致此谬误，能否即日取消前令”。其二、“今制所谓市有乡有县有省有国有者，皆包括之于官有内，今贵省长以县志中官之一字，指为省有，不能认为乡有县有，不知何所据而云然”。其三、“查吾国历代以来，湖沼除洞庭、洪泽诸大湖与江河一律外，皆得认为私有，湘湖明明有田赋可考，迄今完纳湖耗一千余石，设闸有定数，启闭有定时，灌溉有定地，当年麻溪未通，三江未开，九乡人民全以人力筑成，以免巨浸，西河湖志，班班可考，今贵省长以长江大河相比，收为官产，则事实具在，则萧邑人民恐难承认”。夏超回复称历代以来，“不但筑塘开穴均由官办，即岁修之费，亦概由官发，莫不可为官有之证。民国五年，时吕前省长未及查明志乘及昔贤纪述诸书，明定产权，以图根本解决，乃仅据士绅一时请禁、请垦之说”。现在业已查明“湘湖为官产，与从前咨询贵会时情形迥不相同，即与贵会议决案无抵触之可言”。浙江省政府以兴利除弊为已任，“凡能有益于地方大计者，莫不尽心竭力而为之。此次令县筹议放垦湘湖田亩，意在垦浚并行，与贵会主持之措施虽异，其为维持水利则一，名异实同，更与贵会议决案无抵触之可言”。根据清代旧制，“虽无市有、乡有等等之规定，然非私人所有之外尽属于官有，各团体或法人之所有者为公有，法律中之没入官者即为官有，充公者则为团体或法人之所公有，各有明白之规定。至于产业所有权之属于公有者，尤不胜枚举，来书所云系属误会”。夏超袒露开发湘湖的心意已决，开罪乡邻也在所不惜。

△ 图丨《湘湖官有私有之争议》，《新闻报》1926年6月21日

禁垦派士绅再度运用各类手段试图影响决策，先后有九乡士绅多次上书要求官府重申禁令，这些呈请者不仅具有民间声望，更与高层政府有所联系。九乡公民大会联名抵制开垦，并发信至孙传芳与郭曾甄要求收回成命。王守和等人再向夏省长递交控诉郭曾甄的报告，要求撤销垦浚湘湖事务所。呈请未果后，李昌寿、韩弟昌等更分别召集乡民数百人，拟赴省、县请愿。政府态度冷漠而强硬，地方呈请与控诉被省长驳回，浚垦计划有条不紊地开展实施；面对指责郭县长的控诉，夏超下令以诽谤罪逮捕并查明同伙判办；主导请愿者更被政府饬警察厅讯办。10月，夏超反对孙传芳失败被俘，孙传芳随即下令处死夏超。新任浙江省长陈仪公布省议会“池荡湖泊不容借端垦辟”的决议，撤销垦浚湘湖事务所，立碑禁止放垦标卖湘湖荒地。

诚如有论者所言，“几百年来，不断变化的范畴划定了湘湖斗争性质的框架：宋朝至17世纪末，是道德传统；18世纪至君主制覆亡时，是特别的实际事务；中华民国开始前期，是合法权利及原则”。这里揭示出政府治理的内在困境：地方自治成为清末民初体制革新的重要内容，然而维护秩序的基本要求却并未放松。政府往往以安抚或者镇压的方式以在短期内恢复秩序，甚至尽早干预以将暴乱扼制在萌芽状态。但如此却无法提供长期有效的制度框架，以保障社会内部实现真正自主协调。湘湖水利事态发展表明，根本矛盾不但未获解决，而且还造成愈发严重的冲突与分裂。公共事务讨论中，民间社会有力发声是非常重要的，但在利益诉求多元分化的前提下，如果社会参与的活跃却带来持续的混乱无序，这既是在压抑实现地方自治所期待的理性协商空间，也是将维护公正与秩序的责任更多地重新指向政府，甚至为其加强控制增加合理性。郭曾甄垦湖事件虽然暗淡收场，却为北伐之后湘湖荒地收归国有埋下伏笔。

△ 图丨《湘湖（白马湖）文献集成》

1927年，浙江省党部将湘湖划拨给浙江大学劳农学院，未经湘湖居民甚至萧山县府的讨论，相比于之前的开垦计划，主禁派甚至失去了话语空间。是年11月，浙大湘湖农场建立，将定山附近淤地划归公产，实施开发，暂时结束湖田禁垦的争论。此后，浙江省立湘湖乡村师范与浙江省建设厅农业推广人员养成所先后进驻湘湖，乡村建设成为该地区的主旋律。三大机关在湘湖农田水利、农业推广、乡村道路、工业、卫生、教育等方面都作出有益尝试，但时局动荡与内外交困之时，由国家主导的建设并不能根本解决问题，围绕土地与水利的纠纷不断发生，绅民内部的争端更多直接指向政府，国家与社会的关系调整呈现出新的契机与困境。

（作者分别系浙江大学历史学系教授、硕士研究生）